Juventud y trabajo en Sudáfrica:   Temas, experiencias e ideas de una joven democracia

Adrienne Bird, Departamento de Trabajo, Sudáfrica

 

    Esta ponencia ofrece un panorama del mercado de trabajo de Sudáfrica y la posición de los jóvenes en él. Realiza una descripción de los sistemas de educación y capacitación y las maneras en que se han adaptado para apoyar al crecimiento económico y laboral y al desarrollo social en Sudáfrica. Finalmente brinda una reflexión sobre los desafíos de la implementación de las políticas y sobre algunas ideas que se están discutiendo en relación con este tema.

    Sudáfrica está enfrentando en la actualidad una de las peores crisis de desempleo a nivel mundial. En 1997, 22.9% de los 13.785.493 sudafricanos económicamente activos estaban desempleados. 35% de los desempleados tenían menos de 25 años y 73% menos de 35. El nivel de desempleo es mucho peor para la población Africana -por ejemplo, 61% de los jóvenes Africanos entre 16 y 25 años están desempleados. Respecto a todos los grupos, el desempleo para la mujer con la misma edad es de 54% and para la población rural, 56%.

    Un pobre crecimiento económico está en el corazón de este problema. El crecimiento económico no ha aumentado mucho más de un 3% a mediados de los '90 y está detenido justo arriba de un 0 porciento en el presente. Sudáfrica ha experimentado una baja masiva en el sector laboral agrícola (3.9%) y de minería (2.8%) y un aumento en el sector financiero (6.1%) y otros servicios (3.8%). Estos cambios han ocurrido en un contexto dónde los niveles absolutos de empleo han aumentado únicamente un 13.8% en 25 años. Otra dimensión de la crisis es la pobre incorporación laboral. La economía formal Sudafricana tuvo un promedio anual de incorporación laboral de 44.5% y un incremento anual de 0.4% en el período 1990-95. Esta pobre incorporación laboral está caracterizada por una disminución de la demanda de trabajadores en el nivel inferior de la escala ocupacional y un incremento en la demanda de la economía formal por trabajadores más capacitados. El grupo que menos se ha beneficiado a partir de estos cambios en la demanda laboral son los trabajadores Africanos que, debido a la discriminación en la educación y el mercado de trabajo vivida en el pasado, están concentrados en ocupaciones elementales. Los salarios han aumentado para aquellos que están empleados de acuerdo con las mejoras en la productividad. Pero un estudio realizado por la OIT en el país afirma que la desigualdad de salarios en Sudáfrica es una de las mayores en el mundo. Los hogares encabezados por mujeres Africanas representan al grupo más pobre del país, seguido por los hogares encabezados por hombres Africanos. En el extremo opuesto, los hogares encabezados por hombres blancos son los más opulentos.

    A diferencia de otros países, Sudáfrica tiene menos personas activas en el sector informal que desempleados, más que nada debido a las políticas del apartheid que suprimieron la actividad empresarial de la mayoría de los Africanos durante casi cincuenta años. El estudio realizado por la OIT sostiene que para los hombres Africanos, hombres blancos y mujeres blancas la tasa de trabajo independiente es aproximadamente 10%, y para las mujeres Africanas 18.4%. La mayoría de las 2.664.554 actividades "sobrevivientes" e "informales" se dan en agricultura (29%), construcción (4%), oficios, alimentación y servicios (17%) y servicios sociales y comunitarios (34.7%). De toda la actividad del sector informal sólo 23% de los negros trabajan en actividades de producción y oficios. Este sector se caracteriza por una flexibilidad no regulada, por el sub contrato e ingresos que son sustancialmente menores que aquellos obtenidos en el sector formal. En la encuesta de Flexibilidad del Mercado de Trabajo realizada en 1995 y 1996 se descubrió que 85.5% de las compañías informaron que habían empleado a trabajadores temporarios o casuales y 43.5% había usado trabajo por contrato.

    El análisis del país de la OIT realizado en 1996 junto con la Comisión Presidencial del Mercado de Trabajo descubrió que el grupo de edad que más gusta a los empleadores es el de 26 a 35 años, considerablemente mayor que lo típico en otros países. Muchos creen que la razón está unida a la pobre escolaridad y a los problemas sociales relacionados con la destrucción de la vida familiar durante el apartheid y con la lucha por su derrocamiento. La juventud entre 16 y 25 años es el 35.16% de la población desempleada y los jóvenes entre 26 y 35 años son el 37.10%, disminuyendo a medida que el grupo de edad se hace mayor. La juventud desempleada, especialmente en aquellas comunidades dónde el desempleo es alto, tiene pocos modelos a seguir positivos. Un número cada vez mayor vive en casas dónde sus padres o guardianes nunca han trabajado. El trabajo independiente no es siempre percibido como una alternativa viable y todavía hay pocos modelos a seguir en cuantos a roles empresariales exitosos en las comunidades Africanas. El apartheid impidió el acceso de los empresarios Africanos al mercado y los pequeños empresarios que eran exitosos fueron identificado como "colaboradores del apartheid". En este contexto, el abuso sexual y de drogas es extenso y la incidencia del crimen constituye en una de las crisis nacionales. El virus HIV/SIDA ha alcanzado proporciones epidémicas. La tasa nacional de infección, medida a partir del número de mujeres que salen positivo en las clínicas anti-natales, ha subido de 10.4% en 1995 a 22.8% en 1998. La tasa más alta ha sido encontrada entre aquellos que tienen 15 a 24 años de edad donde la tasa es de uno en cuatro.

El nivel educacional contribuye a la desigualdad laboral y salarial. Una estadística realizada en 1998 mostró que el desempleo era más alto (25%) para aquellos que un nivel intermedio de educación, y más bajo con ninguno (19%) o con 12 años de escolaridad o más (18%). El nivel cae dramáticamente cuando los niveles de educación son más altos. La probabilidad de que un Africano con 14 años de educación esté desempleado es del 1% comparada con el 30% para aquellos que cuentan con 10 años de educación. Al mismo tiempo, las diferencias salariales por año de educación para aquellos con 14 años de educación comparada con aquellos sin ninguna educación es del 17.1, 15.7 y 18.8 porciento para Africanos, Blancos y otros grupos respectivamente.

    La denegación a tener una educación general de buena calidad que los Sudafricanos negros tuvieron que soportar durante el período de apartheid fue una de las primeras áreas de intervención del nuevo gobierno democrático. Una de las medidas del cambio fue modificar el perfil de edad de los egresados del sistema educativo. En 1995, la cifra de aquellos menores a 18 años que egresaban del sistema educativo había subido al 43% y como consecuencia aquellos con más de 19 años eran el 56%. Pero las pobres perspectivas de encontrar trabajo después de terminar la escuela contribuye a esto -los jóvenes permanecen en el sistema educativo en un intento por obtener el nivel de calificación necesario para entrar al nivel terciario para así defenderse del desempleo. Ha habido una disminución del 80% en el número de aprendices desde mediados de los años setenta, con un nivel absoluto de alrededor de 5000 nuevos contratos firmados en 1995. Hay un sector intermedio de educación que provee a los estudiantes con cursos orientados a las ocupaciones, pero estos estudiantes suelen ser menos empleados que la gente con experiencia de trabajo.

Los compañeros sociales que se juntaron en la primer Cumbre del Trabajo del país en Octubre de 1998 estuvieron de acuerdo con la introducción de un Programa de Brigada Joven para ofrecer a los jóvenes un acceso especial a los programas de creación de empleo del gobierno y para incorporar habilidades de "vida" así cómo "profesionales". Los jóvenes también solicitaron un acceso especial a los nuevos trabajos creados en la construcción de nuevas infraestructuras en proyectos de provincias. Los empleadores anunciaron un nuevo Depósito de Negocios a ser financiado por una contribución voluntaria de sus miembros. El Depósito debe estar enfocado en la promoción de la industria turística Sudafricana e incluye componentes educativos (principalmente actualización en la alfabetización y en la educación de las matemáticas) y de capacitación. Además, los sindicatos de oficios anunciaron un nuevo fondo de creación de trabajo a ser financiado por una contribución voluntaria de todos sus miembros pago en un día. Sin embargo, el gran desafío es llegar a un acuerdo en las políticas macro-económicas, industriales y de mercado laboral. Es particularmente urgente para los jóvenes el acuerdo en los temas tales cómo salarios, períodos de prueba y experiencia de trabajo organizada en el terreno de los tratos colectivos.

    Las iniciativas realizadas por el nuevo gobierno sudafricano para resolver los efectos de la educación en las futuras oportunidades laborales son un número importante de intervenciones en la arena educativa y capacitadora.

*Para encarar el problema de la calidad de las oportunidades de aprendizaje a lo largo del país, los Ministerios de Educación y Trabajo se juntaron en 1995, forzados a introducir un Marco Nacional de Calificación (MNC). La ley que fue resultó de esto provee un sistema basado en los resultados donde hay un enfoque explícito en lo que debe aprenderse, medido en relación con standares sociales. El MNC ofrece el registro de diferentes niveles de educación y está conformado por 8 niveles acordados a nivel nacional y un espectro de rutas de progreso en el aprendizaje. El acuerdo en los estándares a ser registrados es recomendado por doce Cuerpos Nacionales de Standars conformados por empleadores, sindicalistas de los oficios, oficiales de gobierno, cuerpos profesionales y educativos y instituciones que ofrecen capacitación. Una vez que los standares y las calificaciones están registradas, la garantía de calidad de los standares es asegurada por un segundo grupo de nuevas instituciones establecidas. Ellas registran asesores y llevan el récord de los logros de los alumnos. También acreditan formalmente a los que ofrecen la formación como competentes para capacitar. Los cuerpos de garantía de calidad serán establecidos en los diferentes sectores educativos. El modelo fue propuesto para posibilitar que tanto los alumnos jóvenes como los adultos obtuvieran su aprendizaje en proceso a través de un proceso de Reconocimiento del Aprendizaje Anterior y que luego tuvieran la oportunidad de avanzar más allá en el aprendizaje, ya sea en contextos de tiempo completo o parcial.

*Entre el amplio espectro de iniciativas tomadas por el gobierno para mejorar el acceso a la escolaridad y la calidad de ésta debe destacarse la Ley de Escuelas que fue aprobada por el Ministerio de Educación apunta a provocar una transformación holística de las escuelas. Introduce más concejos autónomos de gobierno educativo, una cultura de aprendizaje y enseñanza, mejoras en la calidad de todos los temas educacionales incluyendo actualizaciones en el curriculum y los profesores y mejoras en las proporciones alumno/maestro en todo el país. La transformación más radical provocada por el gobierno es la eliminación de todas las restricciones raciales al acceso a la enseñanza. La escolarización es actualmente obligatoria para todos los niños por 10 años, incluyendo el año de preparatorio.

*Los Ministerios de Educación y Trabajo han lanzado iniciativas complementarias para mejorar la extensión de las oportunidades de aprendizaje a disposición de los alumnos en la etapa post aprendizaje obligatorio y para aumentar la conformidad del aprendizaje al mercado de trabajo. El Ministerio de Educación ha aprobado la Ley de Educación Adicional y Capacitación así cómo la Ley de Educación Superior. Ambas contemplan que las instituciones de aprendizaje deben preparar planes de tres años compuestos por un nuevo enfoque respecto a los programas de aprendizaje. Fondos estatales estarán cada vez más dedicados hacia aquellos programas que son percibidos como vitales para apuntalar la reconstrucción y desarrollo de la sociedad -matemáticas, ciencias, tecnología y similares. Ambas leyes introducen cuerpos de concejeros en el Ministerio de Educación en relación a las políticas y distribución de recursos.

    El Ministerio de Trabajo ha introducido dos leyes: la Ley de Desarrollo de Habilidades y la Ley de Contribuciones al Desarrollo de Habilidades. Estas buscan mejorar la cantidad y calidad del aprendizaje de aquellos que ya están trabajando (ya sea en trabajos independientes o en la actividad del sector formal) y aquellos que buscan entrar al mercado de trabajo. La Ley de Desarrollo de Habilidades establece la Autoridad Nacional de Habilidades (ANH) que aconsejará al Ministerio en el desarrollo de estrategias nacionales de habilidades y medios para su implementación. Un vehículo central para su implementación serán treinta Autoridades de Educación y Capacitación del Sector (AECSs) -empleadores, sindicalistas de oficios y cuerpos gubernamentales- que se establecerán a lo largo de la economía, p.e: Transporte, Turismo, Banca, Construcción y similares. Las AECSs deberán preparar Planes de Habilidades anualmente y estos planes deberán identificar habilidades target y prioridades para el crecimiento de la productividad y el empleo, ofreciendo con esto una oportunidad para difundir en la industria el trabajo de las agencias de investigación.  Las AECSs también serán responsables por el desarrollo e implementación de los sistemas de aprendizaje para promover calificaciones "tipo aprendiz", pero en cualquier nivel del Marco Nacional de Calificaciones y en cualquier campo del aprendizaje ocupacional y sirviendo tanto a firmas emergentes como a firmas pequeñas y grandes. Se pretende que ellos identifiquen áreas de oportunidades y de restricciones al empleo (en los segmentos formales e informales de la industria) y luego diseñen sistemas de aprendizaje que cumplan con estas necesidades. Hasta el momento 217 alumnos han completado los primeros cuatro sistemas de aprendizaje en construcción y turismo. Las instituciones responsables ofrecerán el aprendizaje estructurado y las AECSs ayudaran a encontrar posiciones laborales para los alumnos. Este programa necesita unirse con las iniciativas lanzadas por la Comisión Nacional de Juventud.

    La Ley de Contribuciones al Desarrollo de Habilidades actúa para poner en lugar incentivos del tipo "usuario/costos" y así complementar la Ley de Desarrollo de Habilidades. Introduce una contribución de 1% del sector privado que todas las firmas deberán pagar, pero al mismo tiempo podrán reclamar franquicias por capacitación llevada a cabo en su AECS. El sector público también está incluido en todas estas iniciativas, sin embargo ellos no pagaran una contribución, en lugar de eso tendrán que financiar el 1% de los costos de personal. El sistema Sudafricano formal de aprendices ha fracasado en llegar al desafío de ofrecer un puente para que la gente joven entre al mercado de trabajo. El nuevo sistema de "aprendizaje" es un intento por remediar este problema. Ofrece un aprendizaje estructurado, experiencia laboral y culmina en una calificación ocupacional. Recientes experiencias sugieren que este marco es prometedor, pero todavía se necesita un mayor apoyo para unir al sistema de aprendizaje con las posiciones laborales y el trabajo independiente. Tenemos esperanzas de que nuestro programa de franquicias a la contribución ayudará a otorgar los incentivos financieros que las firmas requieren y las impulsará a ofrecer oportunidades para la experiencia de trabajo y así facilitar la ocupación luego de la capacitación. Hemos descubierto que en la actualidad existe un problema en el terreno de quienes ofrecen la capacitación y esperamos que los programas del Departamento de Educación ayudan a mejorar la capacidad de estas instituciones para apoyar al sistema de aprendizaje de una manera más flexible.

    Otra iniciativa de varios departamentos de gobierno ha sido lanzar programas de creación de trabajo. Para los jóvenes la preocupación central radica en asegurarse el acceso a estos programas y garantizar que un poco del aprendizaje suceda dentro de estos programas -incluyendo las habilidades de vida. Las oficinas locales del Servicio de Empleo del Departamento de Trabajo están posicionándose cada vez más para poder actuar como una agencia de selección y asignación para estos programas. En general, programas como las Brigadas de Jóvenes o Servicio de Jóvenes están más enfocados a reintegrar a los jóvenes a la sociedad productiva y menos enfocados en la oferta de habilidades. Por el contrario, los sistemas de aprendizaje están fuertemente enfocados en las habilidades ocupacionales y apuntan a ganar reputación por la capacitación de alta calidad.

    Una persona joven tendrá un número cada vez mayor de opciones al contemplar la incorporación al mercado de trabajo una vez que nuestras políticas hayan sido implementadas completamente:

1. Ampliación de la información y guía respecto al mercado de trabajo a la hora de hacer opciones en las carreras, tanto por medio de las instituciones de aprendizaje como a través de las oficinas locales de los servicios de empleo. Las AECSs jugaran un rol importante en el procesamiento de información actualizada sobre las tendencias.
2. Ocupación en un empleo del sector formal, si hay alguna posición disponible y la persona joven está calificada.
3. Retorno al aprendizaje de tiempo completo con una perspectiva de adquirir habilidades ocupacionales que resultan necesarias.
4. Ingreso a un sistema de aprendizaje (con aprendizaje estructurado y experiencia de trabajo en algún área ocupacional) con experiencia de trabajo proporcionada por una AECS o algún colegio.
5. Incorporación en un programa de creación de trabajo si la persona joven necesita ser "orientada en el mercado de trabajo". Las Brigadas de Jóvenes y los Programas de Servicio de Jóvenes son contemplados.
6. Preparación para comenzar su propio negocio, ya sea en forma independiente o en conjunto con otros con el apoyo disponible de diversas agencias.
7. Experiencia de trabajo que unida con los períodos de exámenes y las habilidades de vida podrían unir la distancia entre las brigadas de jóvenes y los sistemas de aprendizaje.
8. Los jóvenes que ya estén trabajando, ya sea en el sector formal como en el de trabajo independiente, podrán tener acceso a las oportunidades de actualización. La legislación de igualdad de empleo debería ayudar a aquellos que han sufrido discriminación en el pasado.
9. Apoyo para aquellos con problemas de adicción a las drogas, víctimas de abuso sexual o violencia o con problemas psicológicos requerirán un apoyo especial.

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