La transición del sistema educativo al trabajo en Corea:

Reformas para establecer un nuevo camino a nivel estructural entre la educación y el mercado de trabajo

por Kioh Jeong

El camino que existe en Corea entre el sistema educativo y el trabajo tiene las siguientes características:

-Los liceos de formación profesional e institutos universitarios (no incluyen maestrías y doctorados) ofrecen mayor asistencia a sus egresados para encontrar trabajo en comparación con aquella que es ofrecida por las universidades;
-El rol de los liceos de formación profesional se limita a asistir a los estudiantes a encontrar trabajo después de egresar y aquellos con los logros más bajos son los que típicamente permanecen menos tiempo empleados en su primer trabajo en comparación con los estudiantes que han terminado niveles de educación más altos;

-El principal camino que tienen los egresados de la universidad hacia el empleo es el examen de reclutamiento llevado a cabo por grandes empresas;
-La experiencia de trabajo antes de egresar es un factor importante para encontrar trabajo. Es más efectivo en el caso de los egresados de liceos académicos;
-La recomendación informal por medio de amigos o la familia es aún el camino más frecuente para encontrar empleo en el mercado de trabajo. Cuanto más bajo sean los logros educativos del trabajador/a mayor será su dependencia respecto a esta vía informal;
-El servicio público de empleo juega el casi insignificante rol de asistir a los estudiantes en el hallazgo de un empleo.

Simplificando, el mercado de trabajo en Corea ha estado dividido en dos sectores distintos. El sector primario, aquel que está constituido por los patrones de gran escala, tanto a nivel público como privado. Y el otro sector consiste en servicios y trabajos de manufactura en pequeñas y medianas empresas. El primero se ha caracterizado por una estructura muy estable de empleos que duran toda la vida y con un desarrollo relativamente bueno, con oportunidades de aprendizaje en el lugar de trabajo en el mercado laboral interno. En el último, la tasa de movilidad laboral es usualmente alta y la capacitación pública en el mercado laboral sirve únicamente a un número reducido de trabajadores en este sector.

El mercado secundario cubre dos tercios o más del empleo absoluto. Los trabajos en este sector, excepto en algunas profesiones establecidas, muestran un grado bajo de profesionalización, ya que a estos mercados no les suele llamar la atención la especialización. Una encuesta de la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE) realizada en 1996 descubrió que el desajuste entre las opciones a nivel educativo y los empleos de los trabajadores es mucho mayor en el caso de los egresados de liceos de formación profesional que en el de los egresados a nivel universitario. Los egresados de institutos universitarios se encuentran entre medio de estos dos. Los resultados de la encuesta implican que Corea aún tiene un gran volumen de empleo subdesarrollado en los niveles más bajos del perfil nacional de habilidades, niveles en dónde la movilidad laboral tiende inevitablemente a ser alta.

La actual crisis económica que vive Corea ha forzado a su economía a apurar ajustes estructurales postergados durante mucho tiempo. Una encuesta laboral realizada en Setiembre de 1997 por la ONE reveló algunos aspectos importantes de los cambios en el mercado de trabajo tras el golpe recibido por una tasa de desempleo sin precedentes que se dio durante Julio de 1997 y Julio de 1998:

-La tasa de participación total de la fuerza laboral descendió de 62.9% a 61.4%; de 76.3% a 76.0% para los trabajadores masculinos, de 50.2% a 47.6% para las trabajadoras femeninas;
-La tasa de desempleo aumentó dramáticamente de un 2.2% a un 7.6%;
-El desempleo fue más alto entre los grupos etarios de 15 a 19 años y 20 a 29 años, 3 a 6 veces mayor que en otros grupos etarios;
-El aumento más alto del desempleo se dio entre los trabajadores de oficios simples, aquellos que buscan empleos manuales u operacionales y entre los trabajadores bachilleres.

La recesión económica ha influenciado de gran manera los aspectos generales de la transición de los jóvenes del sistema educativo al trabajo. Por mucho tiempo, la participación de la fuerza laboral joven ha descendido mientras que al mismo tiempo ha aumentado el ingreso a la educación superior. La crisis económica profundizó aún más esta tendencia. Al mismo tiempo, los estudiantes universitarios y de institutos universitarios que abandonaban el sistema educativo también aumentó dada la disminución de los ingresos familiares. También se observa que los egresados universitarios han bajado a escalas más bajas del mercado laboral, por lo tanto han aumentado el desempleo entre los bachilleres. Estos tienen la tasa de desempleo más alta y deben ser considerados como un grupo en riesgo. Este grupo está compuesto principalmente por bachilleres que dejaron atrás la idea de ingresar a la universidad y aquellos que perdieron sus trabajos en el área manufacturera. Por otro lado, el desempleo entre los egresados de la universidad e institutos universitarios se está convirtiendo en un problema apremiante. En cuanto al volumen de egresados que abandonan el sistema educativo, los estudiantes universitarios y de institutos universitarios constituyen la principal fuente de trabajadores que entran al mercado laboral. Otro punto importante es que la cantidad de gente que se inscribe en los liceos de formación profesional es 700.000 estudiantes y 1500 en el caso de estudiantes a nivel universitario y de institutos universitarios. Esos estudiantes son el grupo de más interés en cuanto a los probabilidades de empleo.

Por otro lado, tomando en cuenta el volumen de personas que abandonan el sistema educativo cada año en contraste con la tasa de participación de trabajadores de edad notablemente alta y en ascenso, la economía coreana debería haber crecido en alrededor de 5000 empleos por año. Sin embargo, la economía coreana ya había comenzado a perder empleos alrededor de 1990. Los observadores del mercado laboral diagnosticaron que la pérdida de puestos de trabajo era resultado de la pérdida de creación de empleos y una competitividad de las industrias manufactureras que se había visto debilitada. Esta tendencia de descenso podría haber continuado entre 1994 y 1997 si no fuera por la equivocada intervención gubernamental y el uso de amplios préstamos extranjeros para impulsar artificialmente la economía, hecho que culminó en la crisis de valores extranjera. Actualmente, el factor del ajuste de empleo explica más de la mitad de la tasa de desempleo.

El gobierno ha respondido al crecimiento del desempleo a través de varios programas presupuestales de políticas activas en el mercado laboral, incluyendo servicios públicos de empleo y programas de capacitación. Con un gasto de más de 10 mil millones de dólares, los seguros de paro y los trabajos subsidiados constituyen la mayor porción de esos gastos. En cuanto a eso, el actual énfasis de la acción gubernamental está puesto en la protección social a corto plazo y la seguridad laboral. El criticismo en contra de las actuales medidas políticas está creciendo debido al cuestionable factor costo-efectividad de los programas. El dilema es que el gobierno gasta grandes cantidades de dinero en trabajo subsidiado en las industrias, mientras que al mismo tiempo recomienda ajustes de empleo entre las empresas, aumentando inevitablemente el desempleo.

En 1998, más de 350.000 personas se inscribieron en los programas de capacitación desarrollados por 999 instituciones incluyendo 150 institutos de educación superior. Sin embargo, estos programas no son considerados suficientemente efectivos como para alcanzar los objetivos propuestos. La debilidad de los programas fue analizada en diversos puntos: la calidad de ellos, la limitada consideración de los estudiantes y la clara falta de orientación laboral. Menos del 20% de los inscriptos son luego empleados. Los actuales programas de capacitación pueden ser vistos como protección social en busca de soluciones rápidas más que una enseñanza de oficios que conduzca al empleo.

Se ha brindado una consideración especial a aquellos que egresan de la universidad y no tienen empleo. Incluso antes de la crisis económica ya se sabía que ello pasaban largos períodos en busca de trabajo. Bajo un paquete de medidas gubernamentales enfocadas a la promoción del empleo en este grupo, 17.000 puestos de trabajo fueron ofrecidos en la forma de trabajos subsidiados o pasantías y 10.000 personas pudieron comenzar programas de capacitación para trabajos. Los diseñadores de las políticas comenzaron a cambiar gradualmente la dirección de las políticas pasando de simples provisiones de capacitación a la creación de trabajo y la colaboración para la transición del sistema educativo al trabajo. Por ejemplo, el gobierno comenzó a financiar la expansión del sistema de información de trabajos y capacitación uniendo a las organizaciones de servicios de empleo. Afortunadamente, el rápido crecimiento de la infraestuctura de las redes de información parece ser de gran ayuda para el desarrollo en estas direcciones. 

Un estudio realizado por el Instituto Coreano de Investigación en la Formación y Capacitación Profesional luego de una amplia investigación de los programas de capacitación concluyó que: 
-El alto nivel del desajuste entre el estudio en el sistema educativo y las oportunidades de trabajo es la principal causa del desempleo de aquellos que tienen un alto nivel educativo; 
-La juventud y los trabajadores sin capacitación con niveles educativos bajos están expuestos al gran riesgo del desempleo durante largo períodos;
-Una significativa pérdida de recursos humanos se está dando dado el descenso de la búsqueda de trabajo de los egresados universitarios y de institutos universitarios, principalmente de aquellos que estuvieron empleados en trabajos administrativos y gerenciales.  

La encuesta desarrollada por el Instituto Coreano de Investigación en la Formación y Capacitación Profesional informó que entre los programas de capacitación para el empleo financiados por el gobierno, aquellos que eran desarrollados por institutos de educación superior eran los que realizaban menos esfuerzos por encontrarle trabajo a sus alumnos. Muchos expertos en la formación y capacitación profesional sugirieron que la orientación a nivel de la carrera debía ser impulsada y sistemáticamente incluida en el sistema educativo para abordar el creciente desempleo. Sin embargo, en ésta crítica situación lo que importa primero no es tanto la calidad de la decisión individual de los estudiantes en cuanto a su carrera y la búsqueda de trabajo que estos puedan hacer sino más bien el problema estructural de los programas y los contenidos curriculares que no se adaptan a las cambiantes demandas de la industria. Para los liceos de formación profesional, el cuerpo de profesores cerrado e inamovible ha sido, hace más de una década, el principal obstáculo para los deseados cambios a nivel curricular. Como resultado, la tasa de abandono en estos liceos continúa aumentando.

En medio de las crecientes aspiraciones de la gente por una educación superior, el gobierno legisló en 1990 una ley obligando a las autoridades locales a aumentar las inscripciones en los liceos de formación profesional para igualarlas con la de los institutos de educación normal. Se realizó un énfasis especial respecto a esta política suministrando una fuerza de trabajo desde los liceos de formación profesional a las industrias manufactureras que ya habían empezado a perder competitividad. Como resultado, durante la primera mitad de 1990, las inscripciones en los liceos de formación profesional aumentaron de un 35,5% en 1990 a 42,2% en 1995. Esta política gubernamental ha sido fuertemente criticada por educadores en general y algunos expertos a nivel de políticas industriales. Ellos sostienen que el gobierno subsidió indirectamente a las industrias marginales al suministrar empleos baratos a través de los liceos de formación profesional, y a través de esto, el gobierno sólo ha atrasado el necesario ajuste de la industria suprimiendo con ello el desarrollo individual. Como pilar de la educación secundaria, durante las primeras etapas de la industrialización sirvió efectivamente a una economía en rápido desarrollo mientras que después se convirtió en un sector típico de estigma educativo, sólo una válvula de fuerza laboral chocando contra la economía en desarrollo. Ahora deberíamos redefinir el rol de la formación profesional en el sistema educativo al rearticular las interdependencias con los liceos normales y los institutos de educación terciaria.

En 1998, hay más de 100.000 institutos de los cuáles la mayoría son manejados a nivel privado. Los estudiantes de los institutos formales, antes o después de egresar, solían atender a programas en esos institutos para prepararse para los trabajos. La educación informal y el sector de capacitación son mucho más eficaces que el sector de educación formal. Sin embargo, la calidad y desempeño de los programas no está asegurada dada la pobre condición financiera y la inestabilidad gerencial. Sin embargo, si uno tiene que identificar los principales caminos hacia el trabajo para la juventud coreana, los encuentra principalmente en los institutos que participan de la capacitación para los desempleados financiados a nivel gubernamental.

Existe un impactante desajuste entre el rápido crecimiento del tamaño de la cantidad de gente que participa en el sistema educativo y el perfil de capacitación de la población total que ha mejorado muy lentamente. El panorama de la fuerza laboral realizado en 1998 por el Instituto Coreano de Investigación en la Formación y Capacitación Profesional describió el perfil nacional de capacitación como "exceso de capacitaciones menores y escasez de capacitaciones superiores". El estudio explica la crisis económica coreana mediante una limitación de la fuerza laboral que obstaculiza el ajuste estructural en la economía. El estudio observó la demanda por oficios refinados, particularmente en ocupaciones de servicios y administración, que sólo pueden darse a nivel de la educación y capacitación en el nivel terciario. La base de los oficios en la economía coreana ya estaba, desde el principio de los ´90, quedándose muy atrás respecto al nivel necesario para asegurar el desarrollo sustentable en una economía completamente industrializada. Actualmente, de la población económicamente activa entre 25 y 64 años, los trabajadores con una educación menor al bachillerato son el 39% mientras que los bachilleres son el 41%.

Pocas oportunidades para la enseñanza de adultos y la falta de perspectivas y prácticas de un aprendizaje de por vida son otros indicadores sustanciales de la segmentación. Una importante debilidad del sistema educativo coreano es que una vez que alguien lo ha abandonado, si no se emplea en una empresa importante, puede obtener pocas o ningunas oportunidades de volver atrás para adquirir nueva capacitación. Existen varios impedimentos para los alumnos adultos en Corea: políticas rígidas en cuanto a la inscripción en el sistema educativo, largas horas de trabajo, un suministro insuficiente de programas de aprendizaje para adultos, falta de preocupación gubernamental por este tema entre otros. En Corea, las oportunidades para una educación superior no están dispersas entre la juventud. En cierto sentido, las universidades juegan el rol de porteros del segmentado mercado de trabajo y, en ese sentido, constituyen el mayor obstáculo para el desarrollo de la capacitación de la fuerza laboral en su conjunto. No fue hasta 1993, cuando el gobierno promulgó la Ley de Seguridad Laboral, que este llegó a reconocer que el desarrollo de la capacitación de la fuerza laboral adulta debía convertirse en uno objetivo nacional. La Ley de Seguridad Laboral estipula que los fondos de garantía laboral deben financiar actividades de desarrollo de la competencia a nivel de la formación profesional: promoción de la capacitación en el lugar de trabajo, capacitación laboral para los desempleados y capacitación para el ajuste laboral.

En el caso del mercado primario descripto con anterioridad, los empleadores tienen poca motivación para ayudar e invertir en la educación y capacitación afuera de la empresa. Los empleadores han tenido una tendencia a sobreemplear y mantener trabajadores innecesarios para futuras demandas. Por lo tanto, el proceso de selección, usualmente compuesto por una solicitud abierta y un examen de ingreso determina un gran gasto. Además, dada la capacitación profesional en el lugar de trabajo, el costo organizacional de la administración de los recursos humanos tiende a ser alto. Y este sistema hiere a la competitividad de la organización. El factor del costo intensifica si los salarios aumentan como resultado de la actividad sindical. Hasta ahora, estos factores han desmotivado a los empleadores importantes y los han hecho perder interés en la cooperación entre la educación y la industria. Sin mencionar la cooperación que han realizado, por el contrario, las prácticas de reclutamiento que prevalecen entre los grandes empleadores y que han influenciado los contenidos educativos de las universidades e institutos universitarios desde que el examen de reclutamiento se convirtió en el principal camino hacia el prestigioso mercado laboral primario, cualesquiera fuera la especialización de los solicitantes. Sin embargo, las prácticas están cambiando gradualmente. El tamaño de los exámenes de reclutamiento ha estado en una tendencia de baja estable. Las grandes compañías estás tratando de diversificar sus prácticas de reclutamiento al introducir programas de pasantías que conduzcan al empleo y reclutamiento a través de todo el año liberado de la base de un único examen entre otros. Al mismo tiempo, la crisis económica y el ajuste laboral han hecho que las empresas abandonen la práctica del empleo de por vida.

En el mercado de trabajo secundario, el Sistema Técnico Nacional de Calificación ha jugado un rol importante en el desarrollo de los oficios promoviendo la transición de los jóvenes hacia las industrias manufactureras y de construcción. Sin embargo, el inflexible sistema de calificación estatutario se ha vuelto gradualmente atrasado a la luz de los cambios del progreso tecnológico y ocupacional. La capacidad de empleo en el mercado de trabajo secundario se comprimió gradualmente y las calificaciones técnicas perdieron rápidamente su validez. Como resultado, algunos institutos universitarios introdujeron el diseño de instrucción inspirado por la actividad de los empleadores en respuesta a los cambios industriales, mientras que la mayoría de los liceos de formación profesional a nivel privado cambiaron sus programas para poder preparar a sus estudiantes en trabajos de procesamiento de datos en el ambiente laboral computarizado. El gobierno también inició un camino de transición del sistema educativo a la industria. Este introdujo el programa de una experiencia de trabajo de un año en el tercer grado del liceo de formación profesional dirigido hacia la obtención del diploma de bachiller. La experiencia experimental de cinco años no parece resultar exitosa. Las empresas participantes fueron demasiado pequeñas y no tienen la capacidad de ofrecer capacitación en el lugar de trabajo. El programa sirvió simplemente a la demanda de trabajo barato. Mientras que la demanda para el servicio de empleo crece, la juventud también se está abalanzando a las oficinas del servicio público de empleo. La Autoridad del Servicio Público de Empleo ha expandido la red de información de trabajo. A pesar de los progresos en ésta área, los institutos y escuelas no se han integrado al sistema de información de trabajo lo cual debilita la efectividad del sistema de información.

La Comisión de la Reforma Educativa de 1994-1997 (CRE) trabajó en una serie de propuestas que todavía sirven como el marco básico sobre el que se han desarrollado políticas consecutivas. Entre ellas la segunda Propuesta de Reforma Educativa (PRE 1996) está relacionada con los temas del mercado laboral. La PRE fue un paquete de propuestas que se combinó con la Propuesta de Reforma Laboral (PRL 1996) que entró en vigencia en la segunda mitad del mismo año a partir de la Comisión de Reforma Laboral . Los objetivos de los ajustes estructurales promovidos por las dos propuestas son el lograr un mercado de trabajo flexible y bases de capacitación mejoradas que se puedan acomodar al desarrollo tecnológico y apoyar un mayor progreso económico. La PRE y el PRL fueron creados como reformas complementarias en educación y trabajo. La PRE de 1996 incluye muchas sugerencias a nivel de políticas para transformar a la formación profesional de un sistema institucional altamente regulado a un complejo interdependiente de iniciativas y prácticas autónomas. Bajo este esquema se están desarrollando las relaciones contractuales entre los liceos de formación profesional y los institutos de educación superior. De la misma manera, algunos institutos universitarios están desarrollando redes individuales con las industrias. Estando tan acostumbrados a reglas de regulación altamente institucionalizados es una tarea difícil y dolorosa el crear un modelo de comportamiento factible.

En 1996, la recientemente decretada Ley de Fundamento de Calificaciones (LFC) introdujo el reconocimiento de la valoración y certificación llevado a cabo por las empresas privadas. En tercer lugar, la Ley de Promoción de la Formación y Capacitación Profesional (LPFCP), promulgada también en 1996 estipula que el gobierno es responsable de la creación de cuerpos de redes a nivel central y regional, sin embargo, esos cuerpos no existen aún a nivel regional. Con el continuo progreso de la democratización general en la sociedad, varios tipos de movimientos de participación están prevaleciendo actualmente en Corea. El desarrollo de estos movimientos podría ayudar a reconciliar las prácticas en uso con la antigua cultura de asociación coreana y, de esta manera, el compañerismo social para la formación y capacitación profesional podría desarrollarse.

Los liceos de formación profesional se convirtieron en la mitad fracasada del sistema de educación secundaria que perjudica la base de las políticas gubernamentales para expandir a los liceos de formación profesional en su forma actual desde 1990. La política estaba conducida por una serie de premisas: primero, la industria manufacturera estaba sufriendo un achicamiento de empleos. Segundo, había un suministro demasiado grande de los egresados de la universidad e institutos universitarios. Tercero, la fuerza de trabajo estaba sobre educada. Sin embargo, los datos de la reciente encuesta de desempleo sugieren que las premisas de la política gubernamental eran muy equívocas. El hecho es en realidad que la política de expansión de los liceos de formación profesional ha empeorado desde 1990 y no ha mejorado el desempleo. La opción más viable para consolidar los institutos de educación secundaria y sus programas es redefinir la formación profesional como un camino tanto para una educación superior como para el trabajo, libre de la severa competencia de los exámenes de ingreso a los institutos universitarios que ha plagado a los liceos normales. Para lograr esto, el desarrollo de contenidos curriculares completamente nuevos es una precondición inevitable.

A pesar del tamaño continuamente creciente de la educación superior la calidad de ésta en Corea ha fracasado en el intento de satisfacer las demandas industriales. La mayoría de los analistas del mercado laboral consideran al rápido crecimiento del desempleo de los egresados universitarios como un resultado más de su falta de preparación que sólo debido a la contracción económica. A pesar de que las PREs de 1995 y 1996 perseguían el objetivo de mejorar los programas de la universidad y los institutos universitarios para que pudieran satisfacer la demanda industrial ellos no trataban el tema de los necesarios cambios estructurales.

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