Proyecto Regional: Políticas y Programas de Capacitación para Jóvenes
en situación de Pobreza y Riesgo de Exclusión*

María Antonia Gallart**

 

Esta investigación regional que acaba de terminarse, fue llevada a cabo entre 1997 y 1999 por un conjunto de investigadores pertenecientes a diversas instituciones: CENEP de Argentina, (María Antonia Gallart); MIDEPLAN-CIDE de Chile,(Marcela Gajardo y Pedro Milos); CID-Universidad Nacional de Colombia,( Clara Ramirez y Oscar Castro); GRADE de Perú, (Jaime Saavedra y Juan Chacaltana) y Universidad Iberoamericana de México, (Enrique Pieck); con la coordinación de María Antonia Gallart en Buenos Aires.

El objetivo general del Proyecto Regional es la identificación y evaluación de las alternativas de políticas de capacitación  ofrecidas a los jóvenes en situación de pobreza, en particular aquellas que responden a las demandas de calificación de mercados de trabajo cambiantes de un grupo seleccionado de países latinoamericanos (Argentina, Chile, Colombia, Perú y México).

Este objetivo general responde a tres específicos de cada proyecto nacional, logrados a partir de actividades realizadas en cada uno de los países: 1) Un diagnóstico cuantitativo de la juventud en hogares situados bajo la línea de pobreza focalizado en sus características educativas y ocupacionales. 2) El relevamiento y la descripción de los programas de formación dirigidos a ese sector de la población a fin de evaluar su contribución a las políticas sociales de empleo dirigidas a los sectores de pobreza. 3) La evaluación de un número seleccionado de experiencias de capacitación como medio para elaborar recomendaciones y proponer pautas para la operación de los programas y su impacto en la población objetivo.

Los resultados consisten en un conjunto de recomendaciones a nivel nacional y regional sobre la forma de mejorar políticas y programas de formación dirigidos a la población objetivo de manera que respondan a las necesidades de los jóvenes y a las demandas del sector ocupacional.

En el período transcurrido desde enero hasta hasta el 31 de diciembre de 1999, las actividades realizadas fueronlas siguientes:

El 8 y 9 de noviembre de 1999 se realizó en Buenos Aires el Seminario Regional Final del Proyecto. Este seminario se dedicó a la presentación de los papers que resumían los resultados de los estudios nacionales, su comentario por académicos externos a la investigación, y la discusión del borrador de un documento de integración que resumiera algunas conclusiones comunes a la región. El seminario fue muy rico en su intercambio. Además de los miembros de la coordinación regional y de todos los proyectos nacionales, participaron como moderadores de las sesiones, ponentes o comentaristas: Hermann Kratochwil, Director del Proyecto Joven (Projoven) del Uruguay; Javier Lasida, Coordinador del Proyecto Competencias Laborales (BID-Ministerio de Trabajo) del Uruguay; Felix Mitnik, coordinador del Programa de Capacitación para 2000 Pequeñas Empresas BID-FOMIN de Córdoba, Argentina; Guillermo Neiman, investigador CONICET, Argentina, Claudia Jacinto, investigadora CONICET, Argentina, Luis Roggi, ex coordinador de Proyectos de Cooperación Técnica de la OEA y actual asesor del Programa de Educación Popular del Centro Nueva Tierra de Buenos Aires;  Elenice Leite, responsable de educación vocacional de UNESCO-OREALC, Santiago de Chile; Juan Carlos Tedesco, Director IIPE-Unesco, Buenos Aires; y Pedro Daniel Weinberg, Director CINTERFOR-UNESCO. También participaron como invitados investigadores y funcionarios del área de educación y trabajo.

Se han completado los informes finales sustantivos de los estudios correspondientes a los cinco países que integran el proyecto regional (Argentina, Colombia, Chile, Perú, y México). Dichos reportes brindan una descripción completa de la población objetivo de jóvenes en situación de pobreza, sus características educativas y ocupacionales, las que ponen en evidencia las carencias de dicha población objetivo. Se ha realizado asimismo el relevamiento de los programas dirigidos a esa población, poniendose de manifiesto la atomización de la oferta de capacitación y la escasa cobertura en relación a la magnitud de la población objetivo. Se han estudiado asimismo en detalle algunos programas específicos. Finalmente, se plantean las pautas para mejorar la oferta de capacitación, como parte de las políticas sociales de cada uno de los países.

A la fecha se tienen los siguientes productos:

Argentina, Chile, Colombia, Perú y Méxic Informe Final.

Estudio Regional: Un libr "Los desafíos de la formación laboral de los jóvenes pobres en América Latina" (Versión preliminar en revisión para su publicación). Comprende los siguientes capítulos: Capítulo introductori Presentación de la investigación regional. Capítulo 1: El desafío de la formación para el trabajo de los jóvenes en situación de pobreza: El caso argentino. Capítulo 2: Capacitación de jóvenes en situación de pobreza y riesgo de exclusión. El caso de Chile. Capítulo 3: Programas de capacitación para jóvenes en condiciones de pobreza. El caso de Bogotá, Colombia. Capítulo 4: Los jóvenes pobres y la capacitación ocupacional en el Perú. Capítulo 5: La capacitación para jóvenes en situación de pobreza. El caso de México. Cada capítulo esta seguido de un comentario elaborado por un prestigioso académico y presentado en el Seminario Regional.

Conclusiones del estudio

Con respecto a la primera pregunta se detectaron en el estudio cuantitativo las carencias de la población objetivo tanto en habilidades básicas como en formación específica para el trabajo. En el estudio de los programas se observó la existencia de un divorcio entre la formación general impartida en las escuelas, de las que los jóvenes de la población objetivo suelen desertar, y la formación específica laboral que suele ser impartida en cursos no formales en diferentes instituciones. Son muy pocos los casos en que ambos tipos de formación se integran. Más aún, los programas de capacitación específica están dirigidos fundamentalmente a personas que hayan alcanzado al menos educacion secundaria incompleta, aunque se pudo observar que existen grupos importantes de jóvenes que no han alcanzado ese nivel de escolaridad. Dado que las competencias laborales exigidas hoy en día demandan una fuerte base de formación general que permita reentrenarse y reconvertirse a lo largo de la vida, se plantea una seria dificultad para la inserción laboral permanente de los jóvenes en situación de pobreza.

El diagnóstico de los directivos y docentes de las instituciones analizadas señalaba con fuerza las carencias de competencias sociales de los jóvenes provenientes de hogares pobres. Desde competencias básicas comportamentales como la puntualidad, responsabilidad en la tarea asumida, orden, etc. hasta las más complejas de trabajo en equipo, manejo de tiempos y recursos y capacidad de responder coherentemente a una entrevista de trabajo. Las ONGs tratan de compensar las carencias de competencias sociales, e inclusive los daños psicosociales de los participantes, con la inclusión de roles de orientadores u otros semejantes en los programas. La dificultad en este caso es superar el rol "interno" de mejorar la convivencia institucional y la contención de los jóvenes y adolescentes, y proyectar ese aprendizaje al mundo externo transformándolo en competencias sociales de empleabilidad. El acompañamiento de los egresados en sus experiencias en el mercado de trabajo, tarea realizada en otros contextos como apoyo fundamental a la inserción laboral, pues permite corregir problemas de desempeño laboral, es muy poco frecuente y parcial en los programas analizados.

Otra gran carencia detectada es la escasez del capital social de los jóvenes, capital social que se manifiesta en las relaciones con el sector formal de la economía que permiten a los jóvenes de clase media insertarse mejor en un mercado de trabajo segmentado. Si bien las pasantías permiten romper el aislamiento de los jóvenes que pertenecen a los sectores más pobres, el acceso a empresas legales y formales no implica necesariamente la iniciación de carreras calificantes, en muchos casos se observa que la inserción se realiza en empleos precarios de corta duración, que en el corto plazo implican el retorno al sector informal y más marginal de la economía.

Sobre estas carencias en las competencias generales, base de la formación específica, se instala la formación profesional para el mercado de trabajo, estos jóvenes suelen carecer de tradición familiar en oficios, y tienen dificultad de acceder a ocupaciones calificantes que les permitan el aprendizaje en el trabajo. La formación recibida en los programas debe de ser de calidad para cubrir esos vacíos. Lo que se observa en los análisis más detallados es que existe una gran dificultad en definir el perfil de docentes que puedan a la vez transmitir calificaciones actualizadas, tengan un conocimiento experiencial que les permita un trato positivo con los jóvenes capacitandos, y aptitud pedagógica para enseñar. La calidad de la formación impartida es muy poco evaluada, y en general no hay transparencia en la certificación de las habilidades técnicas y ocupacionales de los egresados.

Una última observación en este tema de las carencias de la población objetivo se refiere a la heterogeneidad de dicha población. Los programas tienden a focalizarse en un joven pobre "genérico", en cambio, lo que se observa, tanto en el análisis demográfico como en las respuestas de los actores, es una enorme heterogeneidad de la población en situación de pobreza. Las realidades y perspectivas en el contexto rural y urbano son distintas, aquellos por debajo de la línea de subsistencia son muy diferentes de los que están en el límite superior de la línea de pobreza, los hogares que tienen adultos con mejores niveles de instrucción muestran comportamientos distintos en sus jóvenes que aquellos en que predominan personas de muy bajo nivel educativo. Esto problematiza la respuesta institucional.

Concluyendo este apartad la respuesta a las carencias de la población objetivo debe ser integral, pues las carencias son múltiples. Esto no puede ser logrado con la superposición de cursos cortos y puntuales, ni con planteos formativos de larga duración que no pueden mantener la continuidad de los matriculados. Esto se debe a que una necesidad central en la población objetivo es la urgencia de generar ingresos y asociada a ello la dificultad de compromenterse a asistir a cursos de larga duración. Para evitar la deserción se pagan viáticos a los usuarios. Pero como solución más de fondo se plantea la necesidad de mallas curriculares que permitan la entrada y salida de los participantes, aprovechando así los períodos de desempleo para capacitarse. Sin embargo, no fueron detectados programas modulares, o sea aquellos en los que los jóvenes puedan seguir un itinerario de formación, sumando cursos cortos a los que puedan acudir en períodos de desempleo. Más aún, esos itinerarios tendrían que estar articulados con las oportunidades reales de empleo permitiendo una trayectoria calificante, y no sólo entradas y salidas en trabajos marginales.

Por todo lo anterior, pareciera que es necesario evaluar los programas no sólo por su efectividad en insertar en el corto plazo a los capacitados en un empleo, que puede ser fugaz y precario. Sino, con seguimientos de mediano plazo que permitan ver los efectos permanentes y brindar elementos de realimentación para corregir y coordinar los programas.

Con referencia a la relación de los programas de formación con el mundo del trabajo varía según los casos. En aquellos programas financiados por el Estado y que tienen permanencia más allá de sus resultados en la inserción ocupacional de sus egresados hay una tendencia importante en responder principalmente a la demanda social, o sea a la existencia de personas dispuestas a matricularse en un curso gratuito, dado que el único costo es el de oportunidad y existe flexibilidad de horarios. La demanda social parece sostenerse más allá de la utilidad del curso en el mercado de trabajo, esto hace que la relación con la estructura ocupacional no sea primordial. El síntoma de ello se puede observar en los listados de cursos, generalmente corresponden a oficios tradicionales u otros "de moda" como la computación. Curiosamente se repiten entre países y en distintos contextos. En general no parece existir una capacidad de adecuación, ni local, ni en el tiempo. En algunos casos, como en el Perú, en el que se realizó un análisis económico de las tasas de retorno de los diferentes cursos, es notable observar las casi inexistentes tasas de cursos con abundante matrícula como los impartidos por los CEOs. Esto coincide con la crítica frecuente a los cursos de "oferta", diseñados desde instituciones con financiamiento asegurado más allá de sus resultados.

La alternativa a lo anterior fue planteada por la nueva generación de programas, los "proyectos Joven," el mecanismo de diseño de los perfiles y la obligación de la pasantía implica una adaptación constante a las ocupaciones reales. Sin embargo,  en la mayoría de los países no existe una articulación institucional con las empresas ni la participación constante de éstas en la formación. Se podría plantear la hipótesis que las empresas no tienen un interés primordial en esta población objetivo, ya que pueden cubrir sus necesidades con jóvenes con mejores antecedentes. Sin embargo, la situación varía de país en país, en el caso de Perú, con un programa chico en términos de matrícula y con empresas que pagan parte de los costos de la formación, parece haber un interés mayor. En otros países pareciera que las empresas se prestan a recibir este tipo de pasantes más bien por razones de tipo humanitario, para evitar las cargas de los contratos de trabajo, o por intercambio de "favores" con las instituciones que ejecutan los cursos, lo que no asegura la pertinencia de la formación y el aprendizaje de las empresas en la alternancia.

La variedad de las instituciones ejecutoras de los proyectos de este tipo agrega complejidad a esta articulación con el mundo del trabajo. Las instituciones con fines de lucro, las municipales o escolares y las ONGs tienen distintos tipos de vinculación con las empresas. Las instituciones con fines de lucro, en muchos casos ejecutan también cursos a pedido de las empresas para sus propios empleados, esto les permite negociar la inclusión de los egresados de los proyectos Joven. El problema en este caso es que para adecuarse a las demandas de las empresas, tratan de proveerlas de los candidatos más aceptables, y en consecuencia,  tienden a elegir los jóvenes más empleables y los empleos menos calificados, tomando poco en cuenta las necesidades de los jóvenes. Las organizaciones locales estatales, sean escuelas o municipios, tienen la ventaja de percibir el problema de los jóvenes en situación de riesgo como un desafío comunitario, por lo tanto están más preocupados por su inserción social. El problema es que suelen privilegiar una inserción social más amplia (participación en programas comunitarios, reinserción escolar) que la relación con los empleadores. En el caso de las ONGs, la inserción laboral forma parte de un proyecto mucho más amplio de integración social y formación personal, la relación con las empresas tampoco es primordial, pero en la medida en que algunos empresarios participan de los objetivos de las instituciones, puede llegar a producirse una articulación favorable al futuro de estos jóvenes . Por otro lado, en las ONGs parece predominar una orientación al trabajo por cuenta propia o en microemprendimientos, a menudo no demasiado realista.

Surge en varios de los estudios la necesidad de un enfoque más amplio que el individual de pasantía-curso para orientar la formación al mercado de trabajo. Se plantea la necesidad de monitoreos del mercado de trabajo local o regional para observar la demanda por las diversas ocupaciones. Se reconoce que es necesario trabajar a un plazo más largo que el de los llamados semestrales o anuales a concurso de cursos cortos. El monitoreo de las trayectorias individuales de los egresados, señalado en el apartado anterior, también podría ser útil para una programación de mediano plazo.

En algunos países se intenta activar la relación con el mercado de trabajo por la acción en el plano local, y en particular por las municipalidades. Existen oficinas de empleo y de información laboral que guían la oferta de cursos y apoyan la inserción de los egresados (Chile y Perú).

El seguimiento sistemático de la inserción laboral de los egresados es inexistente salvo en aquellos programas en que es exigido por las entidades financiadoras (BID), y suele ser puntual y no de trayectorias. En los casos en que se realizan seguimientos se observa gran heterogeneidad en la situación laboral. Preocupa que los programas, a pesar de lograr un impacto positivo, son insuficientes para sostener sus efectos en el tiempo.

Es importante señalar como conclusión de este apartado que la dificultad de articulación con el mercado de trabajo, no es sólo un problema de la organización de los programas, ni de las características de las instituciones de formación o de las empresas, sino que refleja un problema mucho más profundo que es la tensión (por no llamarla contradicción) entre las necesidades de la población objetivo, en condición de pobreza y en peligro de exclusión como se señalaba al principio de este trabajo, y las demandas de un sector productivo que debe competir, para lo cual busca bajar al máximo sus costos, conseguir los trabajadores con las mejores calificaciones al menor precio, en un mercado de trabajo que en varios de los países analizados tiene una oferta de jóvenes con niveles educativos mayores y de mejor calidad, y con competencias sociales y comportamentales de las que los jóvenes pobres carecen. Esta tensión entre la demanda de los empleadores y las necesidades de los jóvenes pobres está presente en toda la problemática presentada en esta investigación.

Difusión de los resultados:

El diez de noviembre de 1999 en Buenos Aires se realizó un taller de discusión del Nodo Argentino de la Red Latinoamericana de Educación y Trabajo, abierto al público, que se prolongó toda la jornada. En él se presentaron los resultados de la investigación regional con la participación protagónica de los investigadores que habían concurrido al seminario.

La coordinadora del proyecto regional ha participado de numerosos eventos en los que se presentaron y discutieron los resultados de la investigación a nivel nacional e internacional, cabe mencionar los más significativos:

The Oxford International Conference on Education and Development 1999: "Poverty, Power and Partnership", celebrada en Oxford, Inglaterra del 9 al 13 de setiembre de 1999. Se presentó el paper "Poverty, Youth and Training in Latin America."

Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE) y Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional (DSE). Seminario Internacional "Políticas de Formación Laboral para Jóvenes: Balance y Nuevas Orientaciones. Santiago de Chile, 26-28 de octubre de 1999. Se presentó una ponencia sobre  "Balance de políticas de formación laboral para jóvenes".

Con respecto al libro de difusión regional, se ha obtenido la aprobación de CINTERFOR para su publicación. Entre abril y mayo el libro será publicado, como en casos anteriores, por CINTERFOR-Red Latinoamericana de Educación y Trabajo.

Los proyectos nacionales se han comprometido a realizar seminarios de difusión nacional y una publicación sobre sus respectivos estudios en el primer semestre del 2000.

Jóvenes Formación y Empleo. Cinterfor/OIT agradece especialmente el apoyo de Fororetla (Organismo de comunicación electrónica de la Red de Educación y Trabajo/RET ), así como la cooperación de María de Ibarrola y María Antonia Gallart.

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Jóvenes Formación y Empleo. Cinterfor/OIT agradece especialmente el apoyo de Fororetla (Organismo de comunicación electrónica de la Red de Educación y Trabajo/RET ), así como la cooperación de María de Ibarrola y María Antonia Gallart

* Proyecto Patrocinado por IDCR(Canadá)
** Investigadora del Centro de Estudios de Población (CENEP) Buenos Aires, Argentina, y Coordinadora de la Red Latinoamericana de Educación y Trabajo, CIID-CENEP.

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