3.4. Otras políticas implementadas desde la IMM

Como se expresaba líneas arriba, las políticas de juventud de la IMM no sólo fueron implementadas desde la CJ, sino que por el contrario, y dada la dimensión de los recursos vertidos desde otros sectores de la administración municipal, resulta sustancial poder recoger aquellas acciones o políticas que han tenido directa incidencia en los jóvenes montevideanos. En particular se describirán las acciones realizadas en términos de empleo para jóvenes, la instalación de un sistema de becarios para trabajar en las distintas dependencias municipales y la política de subsidios al boleto de estudiantes. En relación a la primera de ellas, conviene anotar que a partir de la asunción del actual gobierno municipal en marzo de 1990, y transcurridos los primeros meses de gestión, entre las medidas más importantes que tomó la IMM en relación a la política de recursos humanos, fue la de priorizar la contratación de funcionarios a jóvenes cuya edad no sobrepasara los 29 años. La cantidad de funcionarios jóvenes ingresados, ha servido para bajar el promedio de edad de una estructura bastante vieja, aunque probablemente la reducción no haya sido significativa dada la gran cantidad de funcionarios municipales. El mecanismo de ingreso de estos jóvenes fue el de concurso, y en otros casos el de sorteo de los puestos de trabajo.

Este es un caso especial de política de empleo, en la medida que no se desprende de acciones orientadas a la inserción laboral de los jóvenes en el mercado de trabajo, sino que la propia Intendencia es la que oficia de empleador. De todas maneras, es plausible la idea de una priorización por el empleo para los jóvenes, que seguramente persiga otros objetivos (renovación de la plantilla de funcionarios, etc.). La política de becas fue una de las modalidades que las diversas dependencias de la IMM aplicaron para la obtención de recursos humanos no permanentes en la estructura municipal. El mecanismo consistió en la realización de Convenios con instituciones educativas como la Universidad de la República. En algunos de los casos, estudiantes de diferentes facultades desarrollan una práctica profesional que incide favorablemente en su formación, y por otra parte perciben una remuneración por su trabajo. En otros casos los estudiantes son contratados para desarrollar funciones que sin tener correlato con el tipo de estudio, se convierte en una posibilidad de inserción laboral.

La experiencia parece ser auspiciosa, ya que en algunos casos los convenios han tenido una mayor profundidad. No obstante, tampoco los problemas han estado fuera de orden. En algún caso, luego de finalizado el período de la beca han existido reivindicaciones para pasar a ocupar los puestos de trabajo en carácter de efectividad. Estos hechos generaron dudas en el comienzo sobre la conveniencia de continuar con el sistema. Posteriormente la situación se regularizó. En términos de evaluación, estas políticas se complementan por la vía de los hechos con otras experiencias de capacitación para el empleo ya reseñadas, efectuadas por la CJ, como así también con acciones de distintas dependencias municipales en la que se contrataron jóvenes para la ejecución de pequeñas obras o servicios.

A nuestro entender, el que la complementación haya sido por la vía de los hechos está pautando, en otros términos, que la articulación de las acciones ha sido ex-post, por lo que no puede hablarse en este caso de una política de empleo de la IMM. Esto supondría la existencia de una coordinación de todas las dependencias que han llevado a cabo acciones en la materia que está lejos de ser la necesaria. Lo anterior -de todos modos- no inhibe de poder valorar como realmente importantes -tanto cuantitativa como cualitativamente- los impactos generados, tanto hacia los destinatarios de las acciones como hacia el interior de la propia IMM. Por otra parte, el punto de partida de la política de subsidio del boleto (estudiantil y de jubilados y pensionistas) fue -según la fuente consultada- el de que el costo del mismo fuera asumido por todos los contribuyentes de Montevideo, y que por tanto no se transfiriera al precio del boleto urbano. Con este fin la IMM contribuyó con un monto de dinero que surgía básicamente de tres fuentes de recaudación: pago de la patente de rodados, contribución inmobiliaria e impuesto municipal y otros tributos.

En lo que concierne estrictamente al boleto estudiantil, se establecieron cuatro categorías según se detalla. Categ. I: Incluye a estudiantes de enseñanza primaria y media del ciclo básico. Categ. II: Incluye a estudiantes de enseñanza privada que perciben becas totales. Categ.III: Incluye estudiantes de la enseñanza media pública del segundo ciclo, y estudiantes universitarios que están becados por Bienestar Universitario de la Universidad de la República. Categ. IV: Incluye al resto de los estudiantes universitarios. Los estudiantes de las categorías I y II acceden al boleto en forma gratuita. Los estudiantes de la categoría III pagan el 50% del costo del boleto. Los estudiantes de la categoría IV pagan el 70% del costo del boleto. El promedio anual (entre 1990 y1993) del monto del subsidio al boleto estudiantil fue de U$ 5.883.934. Sobre la cobertura del subsidio no se pueden hacer observaciones debido a que sólo existe un registro de inscriptos al que no se tuvo acceso, pero que no brinda además el número de los usuarios efectivos. Por idéntico motivo es imposible trazar un perfil socioeconómico de la población alcanzada por el subsidio.

En el caso de la población universitaria, es sabido - Censo Universitario de 1988 mediante - que la misma es predominantemente de clase media. En el caso de los estudiantes secundarios, también es sabido que su composición es heterogénea dados los niveles de cobertura. De alguna manera la construcción de las categorías efectuada por la IMM intenta dirigir el subsidio hacia los sectores del sistema educativo público, excluyendo a quienes asisten al privado y no son becados totalmente. Por otra parte, la Junta Departamental de Montevideo aprobó una iniciativa que tenía por objetivo extender la cobertura del subsidio a un sector de la población juvenil, que tiene como característica el haber desertado del sistema educativo formal, y que en general pertenece a hogares con NBI.

Dichos jóvenes están participando de experiencias de capacitación para el empleo, dado que sus handicaps educativos les han impedido la inserción en el mercado de trabajo. Dicha capacitación se realiza a través de instituciones privadas que realizan este tipo de acciones de capacitación no formal. El decreto aprobado, consiste en que los jóvenes que se están capacitando en aquellas instituciones que desempeñan acciones de capacitación no formal, pueden solicitar a través de éstas -y previa declaración jurada- el correspondiente subsidio del boleto para poder asistir a dichos cursos. En lo que tiene que ver con los resultados, se puede decir que frente a la cantidad de potenciales beneficiarios de esta acertada medida, la cantidad de jóvenes que han accedido al subsidio ha sido escasa. Sólo 3 instituciones hasta el momento han concretado esta alternativa y el mismo número está en espera de una resolución de la IMM. Sólo 70 jóvenes han accedido al boleto gratuito desde la aprobación del decreto. Esto quizás pueda explicarse por una ausencia de información de las instituciones que desarrollan actividades de educación no formal, lo cual no deja de ser llamativo.

Relacionamiento institucional

Desde el punto de vista del relacionamiento institucional podría hablarse de un antes y un después de la reestructura municipal. El elemento clave que varía con la reestructura es la mayor autonomía de las Comisiones en general, y sobre todo el poder contar con la posibilidad de presupuestar sus acciones, de manera que hay un importante aumento de autonomía a la hora de fijar políticas. En la nueva estructura, también se ve agilizada la toma de decisiones. CJ. Estos cambios aunque por demás significativos, no han operado sin embargo sobre otras cuestiones que son extremadamente importantes. Cuando líneas arriba se daba cuenta de las políticas que están siendo implementadas desde otras dependencias de la IMM sin ser la CJ, se dejó para este momento la cuestión de la coordinación (o falta de ella) de las acciones y políticas que pudieran permitir pensar las mismas como una efectiva articulación de políticas de juventud y no una mera agregación de acciones.

El principal problema es la descoordinación de las dependencias que realizan dichas políticas. En algunos casos las políticas se realizan sin que la misma sea integrada en el universo de las políticas de juventud que la IMM realiza. A título de ejemplo, la política de subsidio al boleto estudiantil, es antes una política vinculada al transporte que una política de juventud. Esto no significa que no esté presente una reflexión sobre a quién se beneficia con el subsidio, pero ello no es suficiente. Inclusive algunos jerarcas municipales no integraban esta política de subsidio en el marco de Políticas de Juventud, lo que constituye un claro indicador de cómo operan -hasta inercialmente- la sectorialización y descoordinación existentes, llegando a bloquear u ocultar la posibilidad de visualizar el conjunto de las políticas que se desarrollan. Existirían además otras dimensiones a analizar para completar un mapa adecuado de los problemas que provoca la referida sectorialización de las políticas de juventud, entre las que se destacan las diferencias institucionales entre las distintas dependencias, sus jerarquías específicas, posibilidades reales de incidencia en la estructura municipal. Así planteada la situación, procurar la implementación de políticas de juventud de manera integral en el corto plazo, supondría incurrir en una suerte de voluntarismo institucional o de falta de realismo.

El desafío actual es insistir en el camino de crecientes coordinaciones para poder articular todas las acciones en una política de Juventud de la IMM. Esta afirmación podría darse vuelta para plantear uno de las principales constataciones que arroja el estudio y que además encierra el desafío más importante desde el punto de vista institucional. No se puede hablar hoy de que exista una política de Juventud desde la IMM, si por ella se entiende la articulación planificada y coordinada de una serie de acciones en la materia, que al margen de la dependencia desde las que ellas se realicen, puedan ser evaluables y reformulables en su conjunto desde un marco estratégico. Por otra parte, esta constatación no debe sorprender. Por el contrario, la sorpresa hubiera estado en que existieran niveles importantes de coordinación de políticas, ya que esta realidad observada en el caso de las políticas de juventud de la IMM seguramente podría ser extendida a otras políticas que la propia IMM desarrolla, y por supuesto a las políticas de juventud que se realizan a escala nacional.

Las consecuencias que trae consigo esta orfandad en la coordinación de políticas no sólo se trasuntan en la posibilidad de impactos a alcanzar, o en los contenidos programáticos, sino que también se objetivan en lo que refiere a la eficiente utilización de los supuestamente escasos recursos que existen para la implementación de políticas juveniles. Efectivamente, una más adecuada utilización de los mismos, producto de una adecuada coordinación de todas las instancias institucionales desde donde se implementan Políticas de Juventud, seguramente pondría en evidencia que en realidad los recursos no son tan escasos, y que en realidad de mediar una ajustada planificación de las políticas, con prioridades claras permitiría incrementar el impacto de las acciones en proporciones nada desdeñables También resulta conveniente analizar los relacionamientos externos de la Comisión de Juventud. La búsqueda del relacionamiento con organizaciones juveniles ha sido una de las constantes de la CJ.

Ha existido un fuerte relacionamiento con grupos informales, que se nuclean en torno a intereses puntuales, y que se movilizan en relación a la consecución de objetivos también concretos. Son grupos que no están institucionalizados, que aparecen y desaparecen en función de lo que les atrae en cada momento. Estos grupos informales han sido de alguna manera quienes más han alimentado con demandas a la CJ en todo este tiempo, demandas que son por lo general de carácter micro, y que no tienen ninguna pretensión de trascendencia. En general se puede decir que la relación con las ONGs ha sido buena. El punto de partida para la CJ, era la certeza de que en las ONGs se alojaba buena parte del conocimiento sobre la cuestión, y que por tanto la implementación de planes y programas en juventud requeriría necesariamente de su participación. Las acciones efectuadas conjuntamente, reseñadas en capítulos anteriores, dan cuenta de que el trabajo conjunto ha sido de interesantes proporciones. Las ONGs han jugado un papel de "socios para la acción", por lo que la vinculación ha estado marcada por la necesidad de concretar acciones. Las ONGs han aportado su capacidad y recursos técnicos en el armado de los programas, sobre todo en la gestión de los mismos.

También importa analizar la relación que la CJ ha mantenido con el INJU, organismo rector de las políticas de juventud a nivel nacional. Indudablemente las relaciones institucionales entre la CJ y el INJU han estado mediadas por factores de orden político -dependen de administraciones cuyo gobierno está en manos de partidos políticos distintos- que no es menester analizar en estas páginas, pero que sin dudas ofrecen un marco de competencia, dado que sus acciones se solapan en un espacio geográfico y político tan importante como el Departamento de Montevideo. De una primer etapa donde los espacios de diálogo interinstitucional fueron escasos, en el presente año los vínculos han comenzado a fortalecerse a partir de acciones conjuntas como es el caso de la colaboración de la CJ en el programa Opción Joven del INJU. En lo que hace a la relación con sus organismos homónimos del interior del país, el saldo es muy positivo desde el punto de vista institucional, donde el factor político no ha obstaculizado la misma. De todos modos, aunque se emprendieron algunas acciones comunes o de colaboración mutua, entre las que se destacan las emprendidas con la Oficinas de Durazno, Rocha y Colonia, tales acciones no han tenido un desarrollo continuado.

Seguramente entre los factores que expliquen en mayor medida esta situación se hallen aquellos que remiten al momento de consolidación variable que las oficinas tienen al momento. En un contexto de ausencia de consolidación institucional, el trabajo de las oficinas (incluida la de Montevideo) se vuelca mayormente al ámbito de acción departamental, por lo que las instancias de coordinación, si bien se valoran como importantes, no resultan prioritarias en los hechos. En lo que refiere a las relaciones con el Legislativo Departamental, sin duda la concreción más importante ha sido la realización conjunta del Agitaller en 1991, donde participó muy activamente la Subcomisión de Juventud de la Junta Departamental, integrada por ediles de casi todos los partidos políticos. Luego de ese auspicioso comienzo se abrió un período donde no han habido prácticamente concreciones conjuntas. El tema juventud no ha merecido en la Junta Departamental -salvo contadas excepciones, y a través de la participación de algunos ediles- una consideración prioritaria, ni siquiera importante.