Documento de Referencia 1: Cinterfor/OIT

196. El diálogo social constituye el más antiguo y permanente precepto orientador de la acción de la OIT en el mundo y es, a la vez, el más estrechamente vinculado a su esencia y misión. En efecto, el tripartismo – que es al mismo tiempo un principio estructural y una línea programática de la OIT-, supone necesariamente, la existencia de un fluido diálogo social. Hoy, en los albores del nuevo siglo, continúa siendo necesario y urgente el contar con actores sociales y gubernamentales fuertes y activos, así como con instancias de diálogo que permitan definir los rumbos del desarrollo económico social con la debida consideración de los diversos intereses presentes en la sociedad. La creación de un Programa Técnico InFocus con ese preciso objetivo ratifica la esencialidad del fortalecimiento de los actores con miras al diálogo social.

 

197. En América Latina y el Caribe existen actualmente serias dificultades para colocar el diálogo social en un primer plano. Los gobiernos nacionales, globalmente considerados, enfrentan situaciones de menor margen para la toma de decisiones autónomas, debido al condicionamiento que imponen los nuevos contextos de apertura comercial, competencia internacional y globalización financiera. Dentro de la estructura gubernamental, las carteras laborales tienen muchas veces que enfrentar directamente las consecuencias de decisiones y procesos que no pasan por su órbita, y las más de las veces no son convocados a la discusión de la agenda económica. Esto corre paralelamente a una ampliación de los tipos y niveles de demandas que se les exige atender.
     
198. Los actores sociales, por su lado, enfrentan también situaciones de relativa debilidad. Las organizaciones de empleadores no logran en muchos casos superar las estrategias exclusivamente reactivas frente a los cambios que impone la apertura y la globalización. El crecimiento de los sectores de la micro y pequeña empresa, así como del sector informal de la economía, cuestionan su capacidad de organizar y representar los esfuerzos productivos que están teniendo lugar en los países. Las empresas afiliadas, a su vez, exigen de estas organizaciones que diversifiquen sus servicios más allá de la mera función de representación de intereses, al área tecnológica, de asesoría comercial, de capacitación, etc.
     
199. En el caso de las organizaciones de trabajadores la situación es aún más compleja. La desaparición de la pauta del empleo permanente, la disminución del empleo industrial, formal y asalariado, colocan a estas organizaciones frente a desafíos de entidad a la hora de representar los intereses de trabajadores y trabajadoras que se encuentran en situaciones laborales sumamente heterogéneas y cada vez más diferentes de aquéllas que predominaron en las épocas de surgimiento y auge del movimiento obrero. La mayor parte de las organizaciones de trabajadores no han logrado aún adecuarse conceptual y operativamente al mayor número de trabajadores informales, al de trabajadores desempleados, a la feminización de la fuerza de trabajo o a los contingentes de jóvenes que buscan incorporarse al mercado de trabajo. Si las organizaciones de empleadores han perdido poder de presión para negociar, por ejemplo, la política arancelaria de los países, las organizaciones de trabajadores han perdido terreno en la negociación salarial, en la estabilidad laboral, en la legislación que ampara sus derechos.
     
200. Estos y otros factores hacen que en América Latina y el Caribe haya sido las más de las veces una tarea ardua el establecer espacios de diálogo social, y aún más que los mismos sean duraderos. Dentro de ese panorama, sin embargo, existe un campo donde el diálogo y los acuerdos parecen más accesibles: la formación profesional.
     
201. Al mismo tiempo, la formación ha dejado de ser un tema secundario dentro de las relaciones laborales, desplazándose a un sitial central. A ello no es ajeno el crecimiento en la importancia del factor conocimiento dentro de los procesos de producción y trabajo, y a que cada vez más la formación es considerada un elemento clave de las estrategias de incremento de la productividad y mejoramiento de la competitividad, pero también del aseguramiento de condiciones equitativas de acceso al conocimiento y las oportunidades de empleo.
     
202. A la vez que los actores sociales han perdido espacios de negociación en otros planos, en la formación profesional parecen ser potencialmente fuertes. Tanto empleadores como trabajadores, a través de sus organizaciones, participan cada vez más activamente en la vida de las instituciones de formación profesional (o demandan poder hacerlo), crean sus propias entidades de formación, en ocasiones con modalidades de gestión bipartita, incorporan de mutuo acuerdo este tema a la negociación colectiva.
     
203. Los Ministerios de Trabajo, por su lado, han dejado de ocuparse exclusivamente de su función mediadora en los conflictos entre capital y trabajo para adquirir un mayor protagonismo dentro del escenario de la formación y la capacitación. No existe hoy en la región un solo Ministerio de Trabajo que no cuente con un unidad o servicio especializado en el tema, y en varios países tienen formalmente a su cargo la definición de políticas y la administración de fondos de capacitación. Concomitantemente a este posicionamiento de los Ministerios de Trabajo y los actores sociales en el campo de la formación profesional, han aparecido experiencias novedosas de diálogo social, tanto en el ámbito nacional como local y sectorial.
     
204. La aparición de estos espacios pone de relieve, en primer lugar, que la formación profesional es un campo donde promedialmente resulta posible alcanzar mayores acuerdos entre los actores. De hecho, muchos de los espacios antes mencionados, han prosperado en contextos de alta conflictividad por otros temas. En segundo lugar, la posibilidad de alcanzar acuerdos y concretar resultados en este campo, permite desarrollar procesos de aprendizaje por parte de los actores, vale decir, que la discusión en torno a la formación profesional puede enseñar a discutir y acordar en otros temas que, hasta el momento, han resultado demasiado conflictivos y difíciles. Esto último no es, como podría parecer, un planteo ingenuo. Lo cierto es que la formación profesional, adecuadamente discutida, nunca es un tema aséptico y separado de los otros temas involucrados en las relaciones de trabajo: empleo, salario, condiciones de trabajo, seguridad e higiene laboral, productividad, calidad, etc. Está profundamente vinculado a todos ellos, pero con la diferencia de que es bastante más sencillo lograr acuerdos en él, y por eso mismo es un buen comienzo para las experiencias de diálogo social.
     
205. Las experiencias existentes tienen, sin embargo, la debilidad de las cosas incipientes. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores, no disponen de suficientes delegados con la preparación adecuada para participar en las instancias de diálogo social sobre formación profesional. El conocimiento de las experiencias internacionales en cada país, aún es escaso y podría ser de gran utilidad para los países del área Andina o Centroamericana, acercarse a los avances relativamente mayores en los países del Cono Sur, así como a la región en general, interiorizarse de lo hecho a nivel de la Unión Europea y sus países. La ampliación de los servicios de las organizaciones de empleadores y de trabajadores al ámbito de la formación profesional les está trayendo muchos beneficios, pero también muchas dificultades y discusiones acerca de hasta dónde este tipo de organizaciones debe involucrarse, por ejemplo, en la ejecución de políticas públicas de capacitación y empleo.

206. Los antecedentes de la formación profesional como espacio de diálogo social en América Latina y el Caribe remiten prácticamente a los mismos orígenes de las instituciones nacionales. Este es, precisamente uno de los rasgos originales de este campo en la región ya que muchas de aquellas instituciones adoptaron formas de gestión tripartitas o multipartitas. Dicha característica se mantiene todavía hoy en varios países llegando inclusive y en algunos casos a profundizarse a través de los procesos de descentralización tanto regional como sectorial. Tales son los casos de INA en Costa Rica, SENA en Colombia, INFOTEP en República Dominicana, INAFORP en Panamá o INCE en Venezuela, entre otros.
     
207. Sin embargo y más recientemente han sido creados en la región una multiplicidad de nuevos espacios e instancias de diálogo social en las cuales la formación profesional es el tema central de interlocución y negociación. El fomento al desarrollo del diálogo social en torno a la formación viene dado, fundamentalmente, por el entendido de que constituye un instrumento imprescindible para alcanzar el objetivo de la adecuación y pertinencia de las acciones formativas respecto de las necesidades de los aparatos productivos de los países - y al interior de éstos, de las regiones -, así como una condición necesaria para la legitimación social de las políticas formativas, y para que los actores del mundo laboral se comprometan efectivamente en el desarrollo e implementación de las acciones de formación profesional desarrolladas en distintos ámbitos.
     
208. Actualmente es posible identificar, además de los ya mencionados ejemplos de instituciones nacionales de formación profesional, distintos niveles en los cuales se desarrolla el diálogo social en torno a la formación profesional. En primer lugar podrían mencionarse aquellas instancias que constituyen ámbitos públicos, tripartitos, de planificación, gestión y monitoreo de las políticas formativas a nivel nacional. En América Latina y el Caribe hay una serie de ejemplos de este tipo de instancia, entre las cuales podrían mencionarse:

• El Consejo Deliberativo del Fondo de Amparo al Trabajador (CODEFAT), de Brasil. Este es un organismo tripartito que tiene como cometido administrar el Fondo de Amparo al Trabajador (FAT), compuesto por aportes tanto de trabajadores como empleadores del sector formal de la economía. Parte del fondo FAT es destinado a financiar actividades del sistema nacional de empleo, como ser: seguros de desempleo, orientación laboral e intermediación de mano de obra, programas de formación profesional para distintos colectivos y programas de generación de empleo e ingresos, entre otros.
• En Chile, a partir de la reestructuración del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), en 1997, fue creado el Consejo Nacional de Capacitación. Éste tiene una estructura tripartita (aunque no paritaria), y su función es la de asesorar al Ministerio de Trabajo en la formulación de la política nacional de capacitación. Es una instancia que fue creada con fines de asesoría y no tiene, por lo tanto, facultades resolutivas sobre la materia.
• En México, el Consejo de Normalización y Certificación de Competencias (CONOCER), es una entidad de carácter tripartito, cuyos cometidos son los de planificar, operacionalizar, fomentar y actualizar el Sistema Normalizado y de Certificación de Competencias Laborales de México. El sistema que articula el CONOCER abarca las fases de identificación de competencias, normalización, formación y certificación, a partir de lo cual puede sostenerse que son abarcadas todas las fases que conforman el concepto de competencias laborales. En el diseño del Sistema Normalizado y de Certificación de Competencias Laborales cumplen un papel muy importante los Comités de Normalización, que son grupos integrados por trabajadores y empleadores, generalmente representativos de una rama de actividad, que con el apoyo técnico del CONOCER, cumplen la tarea de identificar las competencias y plasmarlas en normas.
• En Uruguay, la Junta Nacional de Empleo (JUNAE), organismo de composición tripartita que funciona en la órbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, es la encargada de administrar el Fondo de Reconversión Laboral. Este fondo se constituye con aportes tanto de trabajadores como de empleadores, y a través del mismo se financian los cursos de reconversión laboral para trabajadores amparados al seguro de desempleo, así como cursos de capacitación destinados a colectivos sociales particularmente desfavorecidos en lo que respecta al mercado de trabajo.

En segundo lugar pueden identificarse aquellos ámbitos públicos tripartitos de planificación y gestión de las políticas de formación, que tienen un alcance regional o local. Así como la incorporación de los actores de los sistema de relaciones laborales se ha considerado imprescindible en la consecución del objetivo de la adecuación y pertinencia de las acciones formativas respecto de las necesidades de los aparatos productivos, así también la descentralización y la democratización de la construcción de la demanda formativa ha sido considerada como una condición para acercar, en el mayor grado posible, las demandas formativas de los trabajadores y de las unidades productivas a la oferta de los múltiples actores que desarrollan acciones de formación. Entre las experiencias de diálogo social sobre formación a escala regional o local pueden mencionarse:

• En Brasil, las Comisiones Estaduales y Municipales de Empleo. Éstas han sido creadas como instrumento de descentralización y democratización de la actividades financiadas a través del fondo FAT. Son organismos tripartitos que tienen como uno de sus principales cometidos el de evaluar las solicitudes de crédito para acciones formativas a nivel estadual y municipal respectivamente.

• En Chile, han sido instaurados los Consejos Regionales de Capacitación, instancias tripartitas de alcance regional, que tienen por objetivo asesorar al gobierno regional en el desarrollo de la política nacional de capacitación a nivel de su correspondiente región.

• Un caso interesante de diálogo social sobre formación a nivel regional, que aunque no se desarrolle en el seno de un organismo público, tiene la misma lógica y fundamentos que los reseñados arriba, lo constituye la experiencia argentina de los Consejos de Capacitación y Formación Profesional, implementados actualmente en las ciudades de Rosario, Mendoza y Comodoro Rivadavia. Dichos Consejos son de carácter bipartito, integrados por organizaciones de trabajadores y de empleadores, y fueron creados con el fin de promover el mejoramiento y perfeccionamiento de los perfiles ocupacionales de los trabajadores de las distintas Provincias y regiones, tanto de aquellos que se encuentran ocupados como de quienes se encuentran circunstancialmente sin empleo.

En tercer lugar se encuentran las instancias de negociación y diálogo sobre formación de carácter bipartito, conformadas por organizaciones de trabajadores y organizaciones de empleadores, las cuales pueden ser a nivel de rama de actividad o, en un grado aún mayor de desagregación, a nivel de empresa. Habría que señalar aquí que lo que constituyen convenios colectivos (ya sean a nivel de rama de actividad o de empresa) sobre formación profesional, serán tratados en el siguiente capítulo, específicamente dedicado a la negociación colectiva sobre formación, que por cierto constituye un tipo de diálogo social en torno a la materia que nos ocupa. Se podrían mencionar, como ejemplos de instancias bipartitas de diálogo social sobre formación, las siguientes:

• En Argentina, los ya mencionados Consejos de Capacitación y Formación Profesional, los cuales además de ser instancia regionales - razón por la cual fue mencionada en el ítem anterior, constituye una experiencia de diálogo social bipartito, por lo que corresponde que se la mencione aquí también.
• Los Comités Bipartitos de Capacitación, en Chile. Éstos han sido creados a nivel de las empresas, con el cometido de acordar y evaluar los programas de capacitación para los trabajadores y asesorar a las direcciones de las mismas en materia de capacitación. Este tipo de Comité deberá ser instaurado en toda empresa que tenga 15 o más trabajadores, y parte de los costos de las acciones formativas de las empresas, que cuenten con la aprobación del Comité Bipartito, podrán ser descontados de los impuestos que aquellas paga, hasta el 1% de su planilla salarial.
• En Uruguay, la Fundación para la Capacitación de Trabajadores y Empresarios de la industria de la Construcción. Esta Fundación fue creada a partir de la firma de un Convenio Colectivo entre trabajadores y empleadores, en 1997. Tiene a su cargo la gestión de la formación profesional, calificación y certificación profesional de los trabajadores y los empresarios del sector. Tiene asimismo el cometido de realizar estudios e investigaciones que ayuden a mejorar la competitividad del sector, intentando mantener el nivel de empleo en el mismo.

En cuarto lugar, en los últimos años ha tenido lugar una serie de cambios que han puesto a prueba a las instituciones de formación profesional del Caribe. Resultado de los mismos es un sistema de ETFP (Enseñanza Técnica y Formación Profesional) más proactivo, lo cual se refleja tanto a nivel nacional como regional en la forma de impartir competencias, en el reconocimiento de calificaciones y en la promoción de mayores vínculos entre los organismos. La participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, junto a los gobiernos, constituye uno de los hechos más sobresalientes. La actual institucionalidad toma en cuenta el involucramiento de los actores sociales en el diseño y ejecución de las políticas y programas de formación profesional y educación técnica. Además, este hecho ha tenido un impacto significativo en el desarrollo de instituciones nacionales de certificación donde empleadores, trabajadores y gobiernos también están participando.

Entre estos cambios se cuentan los siguientes: desplazamiento de la prestación de la FP del sector público al privado; menor oferta de empleos no especializados, de bajos ingresos; fortalecimiento de las políticas de desarrollo de recursos humanos, que incentivan a las personas a auto-desarrollarse; y la tendencia del CARICOM hacia una economía única. Estas corrientes no sólo están redefiniendo ambiente laboral, sino que también modifican la forma en que la gente se prepara para el trabajo.

Este nuevo impulso que ha llevado a los cambios en el funcionamiento de las instituciones de enseñanza técnica y formación profesional (ETFP) es parte de una más amplia visión estratégica en lo que se refiere a la capacitación en consonancia con las necesidades del empleo. Dicha visión se expresa a través de la forma en que las personas buscan un empleo apropiado con el apoyo de las instituciones de ETFP. Se recoge en toda la región el sentimiento de que el empleo tiene que ofrecer al individuo tanto recompensa económica como realización vital, a través de la auto-expresión y la dignidad personal.

Esta influencia se canaliza sobre todo a través de las actividades y el desarrollo de las unidades coordinadoras de la ETFP (instituciones de FP) que se denominan en el Caribe National Training Agencies (NTA). Dichos organismos gubernamentales de cobertura nacional se crearon con el fin de cerrar la brecha de competencias que existía, y conformar una infraestructura educativa uniforme en colaboración con los sindicatos y las asociaciones empresariales. Están representadas por el HEART Trust / NTA de Jamaica, la National Training Agency de Trinidad y Tabago, el Technical and Vocational Education and Training Council de Barbados y la recientemente creada Guyana Training Agency. En Santa Lucía se está estudiando la creación de un organismo similar.

La necesidad de coordinar la información del mercado laboral y los requisitos de calificaciones a nivel nacional y regional, no se ha perdido de vista en la labor llevada a cabo por muchas instituciones de ETFP de la región del Caribe. Una actividad en particular que se ha venido destacando para acercar a gobiernos y organizaciones de empleadores y trabajadores para que coordinen mejor el ajuste competencias/empleo, ha sido el desarrollo de calificaciones profesionales comunes, un proceso en el que las agencias de ETFP del Caribe se empeñan con dedicación.

Además de la creación de las NTAs arriba mencionadas en Jamaica, Trinidad y Tabago, Barbados y Guyana, estas instituciones se han embarcado en forma conjunta en la formación de una fuerza laboral competente, mediante la instauración de calificaciones profesionales (de alcance nacional) sobre la base de competencias. Desarrolladas a partir de iniciativas tripartitas, las calificaciones profesionales basadas en competencias se cotejan internacionalmente, para asegurar que el producto final esté de acuerdo con los requerimientos de la industria. Las NTAs colaboran también para lograr el mutuo reconocimiento de sus respectivas destrezas/competencias/calificaciones y llegar ulteriormente a la formulación de calificaciones profesionales para todo el Caribe (CVQ, en inglés). Al abordar las normas profesionales comunes y la acreditación, estas iniciativas se han anticipado al actual debate de los estados miembros del CARICOM acerca del libre movimiento de competencias y la implementación del Protocolo II.

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