Implicaciones de las transformaciones institucionales para los actores de la formación profesional

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Coloque su dirección de correo electrónico y reciba las novedades del sitio Fecha de actualización: 22/12/2008

Pobreza, Crecimiento y Formación en América Latina y el Caribe

IV. Implicaciones de las transformaciones institucionales para los actores de la formación profesional

Los Ministerios de Trabajo, que han logrado posicionarse como actores centrales de muchos sistemas nacionales de capacitación y empleo son, indudablemente, la manifestación institucional más visible de la nueva lógica para abordar el tema de las políticas sociales de formación profesional.

Los programas gestionados desde las carteras laborales son, en buena medida, responsables del dinamismo adquirido por la oferta privada y no gubernamental de capacitación. En la medida que proyectos tales como el "Chile Joven" de capacitación y empleo de jóvenes, o el Programa "Cinco" de asistencia técnica y capacitación para la micro y pequeña empresa en Uruguay -por sólo poner dos ejemplos- comienzan a implementarse, surgen una estímulo claro para que institutos y academias privados, u organizaciones no gubernamentales, comiencen a desarrollar una oferta específica para estos sectores con el ánimo, aunque sea inicial, de participar exitosamente en las licitaciones públicas.

Esta multiplicación y diversificación de la oferta formativa constituye sin duda un nuevo potencial de la sociedad para acometer el desafío de dar cobertura a una demanda también más amplia y heterogénea. En la medida que esta oferta se organiza y actúa en el marco de políticas orientadas por los Ministerios de Trabajo, sería de esperar un acercamiento paulatino a sistemas nacionales de capacitación. Por el momento, sin embargo, sólo existen rasgos sistémicos en algunos países, dados por el ordenamiento en torno a esquemas de financiamiento y cierta homoegeneidad de los procesos con que se desarrollan las acciones formativas.

Uno de los factores que ha venido atentando contra la consolidación de los sistemas de capacitación orientados por los Ministerios de Trabajo, reside en su relativamente débil institucionalidad. De una parte, la función ejecutora, ejercida por la oferta privada y no gubernamental ha requerido de un largo tiempo para fortalecerse y actuar eficientemente en el marco de las nuevas políticas públicas. Aun en aquellos países con una mayor trayectoria en este tipo de políticas, ha debido transitarse un largo período en que han hecho falta acciones tanto de estímulo a su surgimiento, como de una posterior decantación de las agencias que ofrecen capacitación. Es el mismo camino que están recorriendo o comenzando a recorrer otros países donde no es posible hablar propiamente de un "mercado" privado de la capacitación, lo cual coloca signos de interrogación sobre las características que asumirán las políticas durante los períodos de transición.

Recuadro: Reconversión laboral en América Latina: algunas evidencias*

Por otro lado, la función rectora de los Ministerios de Trabajo no ha estado nunca a salvo de cuestionamientos y, sobre todo, ha estado demasiado ligada a los cambios políticos y de enfoque que suponen los diversos cambios en la administración nacional. Es así que, en algunas ocasiones, la orientación de los incipientes sistemas se ha intentado vincularla más a las estrategias diseñadas desde las carteras de economía o que, por el contrario, sea vista como una función especial de los sistemas de educación.

En resumen, si bien la acción de los Ministerios de Trabajo ha hecho mucho por vincular la capacitación a las políticas activas de empleo, por estimular la diversificación de la oferta y el crecimiento y cualificación de la demanda de capacitación, a la vez que promover el surgimiento de novedosos espacios de diálogo y gestión con participación de los actores laborales, se trata aún de una institucionalidad débil y que no conoce todavía los niveles de estabilidad con que contaron antiguamente las IFP. Esto coloca cierta incertidumbre para el futuro de esta institucionalidad emergente, lo cual dificulta un perfeccionamiento que permita dar cuenta de otro tipo de requerimientos: establecimiento de itinerarios formativos, adeucada utilización y aprovechamiento de los recursos y conocimientos existentes en otros espacios institucionales (IFP, escuelas técnicas, etc.), inversión en innovación y transferencia tecnológica, entre otros aspectos relevantes.

Las IFP son, por su lado, el actor que ha quedado situado al centro de la polémica y, a la vez, el más afectado por los cambios anotados. Los cuestionamientos de que han sido objeto, muchas veces descontextualizados históricamente, han terminado por ocultar una dinamismo y una voluntad de transformación que bien podrían considerarse como parte de su más elogiable tradición. Se trata, además, de una tarea particularmente compleja: las IFP no sólo han debido continuar atendiendo simultáneamente a los imperativos económicos y sociales, sino también ir adecuando su estrategias de acción de modo tal de incrementar su eficiencia para procurar una complementación activa con otros actores.

Las situaciones actuales en la región a este respecto, son diversas. Existe un primer grupo de países donde las IFP, con todas sus limitaciones, constituyen el único sistema de atención a los grupos en situación de pobreza con una capacidad de acción importante. En estos países, lo más semejante a una oferta privada de capacitación es en realidad un universo fragmentario y disperso de agentes, sin controles adecuados de la calidad de las acciones formativas y sin criterios orientadores para desarrollar una estrategia a mediano y largo plazo. Dejar de lado el único capital social, consolidado con muchos esfuerzos y tiempo, en materia de formación profesional sólo puede augurar, en estos casos, una pérdida irreparable.

Un segundo grupo de países, cuenta con una oferta privada y no gubernamental importante en número, al menos en forma suficiente como para permitir cierta decantación o depuración de este tipo de oferta hasta llegar a niveles de calidad aceptables. Cuando además se cuenta con una IFP de larga trayectoria, con capacidad de actuación a nivel nacional y de inversión en aspectos estratégicos como desarrollo curricular, formación de formadores, innovación y transferencia de tecnología, el panorama es particularmente promisorio. Varias IFP viene desarrollando nuevos arreglos institucionales que les permiten incrementar su capacidad de ejecución y mejorar su cobertura, mediante esquemas de gestión compartida y centros colaboradores situados, justamente, en la esfera privada. Esto permite avizorar el desarrollo de verdaderos "sistemas" de formación, mediante la concurrencia de actores públicos y privados, con respuestas inmediatas a problemáticas urgentes, pero también con capacidad de pensar y actuar estratégicamente en el largo plazo.

Existe, en tercer término, un tercer tipo de situación. La de aquellos países donde la IFP ha desaparecido, o bien, ha sido privatizada resolviendo, entre otros dilemas, aquel de la atención simultánea de objetivos económicos o productivos, conjuntamente a los de integración social. El hecho de que exista una transición de modelos terminada no implica, sin embargo, que la discusión en torno a la institucionalidad misma de la formación profesional esté acabada. Cómo lograr que los microempresarios del sector informal o formal puedan utilizar el mecanismo de la franquicia tributaria, que los programas de a capacitación y empleo de jóvenes impacten de forma efectiva a los núcleos más duros de pobreza, o cómo lograr continuar a través de itinerarios formativos la formación básica que entregan dichos programas, se transforman en asuntos cruciales y objeto de correcciones y reformas.

Las organizaciones empresariales y los sindicatos como ya fue mencionado, son actores que, en función de las transformaciones operadas en el contexto económico y social, los mercados de trabajo, y los enfoques aplicados a organización y gestión de la producción y el trabajo, han incrementado su participación en el campo de la formación profesional. Vale decir que los sistemas de relaciones laborales han incorporado a la formación como uno de sus temas centrales de negociación. Sin embargo la discusión que tiene lugar en este marco no considera, por lo menos de modo directo, el papel de la formación profesional en las estrategias de lucha contra la pobreza. Esto tiene que ver con las características de estos actores y los propios procesos de transformación que los mismos están teniendo.

El actor empresarial tiende naturalmente a focalizar su atención sobre los aportes que la formación profesional puede realizar a objetivos tales como calidad o productividad. La discusión en torno a la responsabilidad social de las empresas, si bien existe, es aún incipiente en la región. El actor sindical aparece, por su lado, frecuentemente atado a sus rasgos históricos de ser organizaciones que representan a trabajadores activos del sector formal, aún con una fuerte identidad industrial, y fuertemente masculinizado. El crecimiento del sector informal, la magnitud alcanzada por el desempleo y, dentro de éste, del desempleo de larga duración, la feminización de la fuerza de trabajo y la pérdida de importancia relativa del sector industrial, coloca al actor sindical frente a retos de gran envergadura si desea mantener su vigencia.

De ahí que la intervención de estos actores en acciones de formación que tengan como objetivo prioritario la atención de grupos en situación de pobreza, sea todavía limitada. Con todo es preciso anotar que existen algunas experiencias innovadoras que buscan comprender dentro de su campo de acción a sectores marcados por ciertos tipos de exclusión.

Actuar entre los trabajadores desocupados o del sector informal es, probablemente, una cuestión crucial para los sindicatos, sin embargo no deja de ser, siempre, una tarea compleja y llena de tensiones para la organización y sus dirigentes. En esa complejidad, la formación profesional aparece como una llave que varios sindicatos vienen mostrándose proclives a utilizar crecientemente. Esto sucede, casi siempre, en el marco de programas públicos. Algunos sindicatos se han embarcado en experiencias innovadoras, financiadas por fondos públicos, que se dirigen a la recalificación de trabajadores desocupados, así como a jóvenes y mujeres.

Las empresas participan fundamentalmente mediante el expediente de ofrecer pasantías laborales para jóvenes, aunque también es posible encontrar ejemplos de centros educativos, técnicos y de formación profesional gestionados por cámaras que atienden a jóvenes de sectores pobres.

Recuadro: Chile: gestión empresarial en la formación para el sector rural

El análisis de lo que ha sucedido con la oferta privada y no gubernamental de formación y capacitación, revela una serie de disfuncionalidades que, en aquellos arreglos en que se confía básicamente a ella ejecución de la casi totalidad de las acciones de capacitación, ha obligado a introducir una serie de correctivos. Uno de estas disfuncionalidades radica en la tendencia que presenta este tipo de oferta a orientarse casi exclusivamente al sector comercio y servicios. Si bien este sector crece sostenidamente en todas las economías, este sesgo se debería más a un problema de costos e inversiones que son necesarios para implementar los cursos, notoriamente más bajos en la mayoría de los cursos para el sector terciario que para el industrial o el agrario.

Por otra parte, y como ya se mencionó antes, es también un sector que se ha desarrollado al amparo de determinadas políticas públicas que subsidiaron y estimularon el surgimiento de una oferta privada: programas de capacitación y empleo de poblaciones especiales (jóvenes, mujeres, microempresarios, desmovilizados de conflictos armados, etc.); y subsidios a la ejecución de acciones de capacitación por parte de las empresas. Vale decir que, entonces, el mercado privado de capacitación surge en la mayoría de los casos, como resultado de un cambio sustancial en la forma de intervención del Estado en la materia: retirada de la acción estatal del plano de la ejecución directa de formación; y estímulo y subsidio a la oferta privada.

En la medida que este cambio de rol del Estado y esta delegación de funciones no se produce en el contexto de una oferta privada preexistente, sino que ésta última surge justamente a partir de un cambio en las formas de intervención pública, ha hecho que el mercado presente en muchos casos, rasgos de debilidad: baja calidad de cursos, falta de adecuación a los requerimientos de las empresas, inestabilidad de las empresas oferentes, etc.

Obviamente este tipo de problemas deben ser vistos en el contexto de un proceso, en virtud del cual, y a mediano plazo, puede asistirse tanto a una depuración como a una consolidación de la oferta privada de capacitación. Sin embargo, hay al menos dos dimensiones que, aun en la hipótesis de esta consolidación de la oferta privada de capacitación, tienden a no quedar debidamente atendidas por ésta y requieren, también, de correctivos.

La primer dimensión consiste en la satisfacción de determinados requerimientos cuya atención no resulta inmediatamente rentable. Típicamente se está hablando aquí de proveer servicios de formación para los grupos de población más desfavorecidos y con mayores carencias. Salvo cuando -de nuevo- exista una línea de financiamiento específico por parte del Estado de una oferta para estos grupos, es difícil pensar en que entidades que tienen en la mayor parte de los casos un objetivo lucrativo se dediquen a ellos.

El segundo aspecto potencialmente problemático en un modelo que se confíe extrictamente a la oferta privada de capacitación, es que los servicios de formación, para tener sentido y utilidad, necesitan actualmente de complementarse con otras actividades y servicios. Sólo la formación que se involucra profundamente en los procesos de innovación y transferencia tecnológica, que se entiende y se desarrolla en el marco de las relaciones laborales existentes en una sociedad, y que persigue objetivos formativos de larga duración, logra efectivamente un óptimo de pertinencia, calidad y adecuación con los requerimientos productivos y sociales.

Las organizaciones no gubernamentales, por su lado, no guiadas por objetivos de lucro y orientadas en muchos casos a promover el desarrollo social y económico de determinados grupos o comunidades, procuran justamente en varias experiencias facilitarles el acceso a la formación y capacitación. Se encuentran allí interesantes innovaciones metodológicas y conceptuales que han sido con frecuencia replicadas desde otros ámbitos. El problema que aparece aquí, es de otra índole. En la medida que este tipo de organizaciones trabaja con base en financiamiento limitado y muchas veces con recursos humanos que trabajan voluntariamente, están sometidas también a cierto grado de inestabilidad y no son pocas las experiencias que culminan con éxitos durante cierto período, pero que luego no resultan sostenibles.

Ambos tipos de actores -oferta privada mediante institutos y academias, y organizaciones sociales, comunitarias y no gubernamentales- han de ser considerados, entonces, como parte del nuevo escenario de la formación y la capacitación, pero fundamentalmente en lo que respecta al plano de la ejecución de acciones.

Recuadro: México: formación para la micro, pequeña y mediana empresa

(Índice) (Introducción) (La formación profesional:entre las políticas productivas y la política social) (Los cambios en la geografía socioeconómica y su correlato en la institucionalidad de la formación profesional) (¿Paradigmas en competencia?) (Implicaciones de las transformaciones institucionales para los actores de la formación profesional) (Formación y pobreza: rasgos sobresalientes de las experiencias más innovadoras) (Lecciones aprendidas)

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