Un aspecto constatable para cualquiera de los países de la región, es que la institucionalidad de la formación profesional se ha modificado de forma sustancial. Vale decir, que las IFP no son ya el único actor a considerar en la medida que, aun en los casos en que ellas siguen siendo una presencia importante dentro del escenario formativo, han perdido su antigua hegemonía en la materia; o más precisamente: las instituciones de formación profesional no tienen en la actualidad una presencia monopólica en la provisión de programas de formación como ocurría en el pasado no muy lejano. Junto a ellas encontramos hoy sistemas de capacitación estructurados en torno a la acción de los Ministerios de Trabajo, una mucho más activa intervención de las empresas y sus organizaciones, así como de los sindicatos, a la vez que la oferta privada y no gubernamental de capacitación crece y se consolida.

También estos cambios en la institucionalidad de la formación profesional admiten, como el origen de las instituciones, más de una lectura a la hora de determinar causalidades. De una parte, los procesos de apertura económica con la consecuente exposición a las condiciones del comercio internacional, sumada a la menor intervención del Estado en la economía han forzado a las empresas a redefinir sus estrategias comerciales. Los mercados internos no son ya mercado "cautivos" y muchas veces la supervivencia depende de la capacidad para conquistar mercados en otros países. Las preferencias y los cambios en los gustos de los consumidores pasan a ser una guía fundamental para la organización de la producción, que se torna mucho más flexible y variada, en contraste con la masividad y homogeneidad de unas décadas atrás. Los ritmos de innovación tecnológica se aceleran provocando mutaciones profundas en la organización del trabajo. En este nuevo escenario, la importancia relativa del factor conocimiento en la producción se incrementa notablemente, concitando un renovado interés del actor empresarial en los temas de la capacitación y la formación profesional.

Este auge de la formación profesional en el ambiente empresarial se traduce tanto en un incremento de los planes de capacitación y desarrollo de personal internos, como en una mucho más activa intervención de los empresarios en las IFP, la creación de entidades de formación profesional gestionadas por organizaciones empresariales. Pero sobre todo, se genera una importante demanda de capacitación que estimula el desarrollo de la oferta privada a través de multitud de institutos, academias y centros de formación.

Esa misma centralidad que adquiere el conocimiento y, por tanto, la formación dentro del proceso productivo y las estrategias de mejoramiento de la competitividad, ha puesto en evidencia su importancia dentro de los sistemas de relaciones laborales. El vínculo de la formación con temas como empleo, salario, seguridad laboral, condiciones y medio ambiente de trabajo, carrera profesional o calidad, la torna inevitablemente en objeto de negociación, concitando además del interés empresarial, el de los trabajadores y sus sindicatos.

Evidencia de lo anterior, es la más activa participación de los sindicatos en la vida de las IFP, el incremento del número de convenios colectivos con disposiciones sobre formación, la mayor legislación laboral que hace referencia al tema, así como la aparición de cada vez más experiencias autónomas de los sindicatos, espacios de gestión tripartita y bipartita, o la participación como ejecutores en el marco de políticas públicas de capacitación y empleo.

La propia acción del sector público aparece en la actualidad mucho más diversificada que en el pasado. Específicamente, los Ministerios de Trabajo se han convertido en actores protagónicos en materia formativa. No como ejecutores directos -función que en todos los casos recae en la oferta privada y/o no gubernamental- sino como administradores de sistemas con componentes de estímulo tanto a la oferta como a la demanda de capacitación, así como gestionando, de forma unilateral en algunos casos y tripartita en otros, programas de formación dirigidos a grupos en condición de desventaja (jóvenes, mujeres jefas de hogar, microempresarios, minorías étnicas, trabajadores desocupados, etc.).

Paralela y concomitantemente a los cambios operados en las esferas comercial, de organización de la producción y el trabajo, de la tecnología y de los sistemas de relaciones laborales, se han operado también importantes transformaciones en el plano social. En el enfoque modernizador vigente hasta hace poco más de dos décadas, la pobreza era concebida como un fenómeno que marcaba el "retraso" de ciertos grupos sociales respecto de las metas que la sociedad se proponía en términos de progreso económico, social y cultural. Dichas metas se concebían, razonablemente, como comunes a toda la nación y el objetivo de las políticas sociales era, mediante una cobertura de carácter universal, poner a disposición de toda la población los recursos y mecanismos que permitieran acompasar los ritmos de la modernización para todos los grupos sociales, regiones y sectores productivos.

La toma de conciencia en relación a la existencia de núcleos de pobreza crónica, transmitida intergeneracionalmente, e "inmunes" a cualquier batería de políticas públicas, llevó a la necesidad de repensar a éstas últimas, con base en criterios de focalización, desarrollo de metodologías especiales y nuevos diseños institucionales. Pero la complejidad y vastedad de la "cuestión social" en la actualidad no se agota allí. El desempleo, que históricamente había sido un fenómeno cíclico, coyuntural, vinculado a los momentos recesivos de la economía y marginal en las etapas de crecimiento, se desvincula en su comportamiento de éste último: aparece en escena el desempleo estructural y crónico. En un parte crecientemente importante de las cifras de desempleo, éste aparece preocupantemente con una baja rotatividad, es decir, que cada vez hay más personas desocupadas pemanentemente.

El crecimiento a su vez del sector informal de la economía, aparece también como uno de los problemas cruciales del fin de siglo. No equiparable formal y conceptualmente a la pobreza, lo cierto es que se encuentra en los hechos muy asociada a ésta. Como un mosaico heterogéneo y con fronteras permeables hacia y desde el sector formal, encontramos allí diversas formas de actividad económica que tienden las más de las veces a involucrar a sectores en situación de pobreza: microempresas con baja productividad y condiciones precarias de empleo, cuentapropismo, servicios personales no registrados, etc.

Un mayor conocimiento del problema de la pobreza, ha llevado a entender sus múltiples causas y la variedad de situaciones concretas que encierra por debajo de los grandes números. Así, se constata cómo la edad, el género o la raza, aparecen no sólo asociadas a la pobreza, sino también reforzando las situaciones de exclusión.

Si, como se apuntó antes, la formación profesional siempre tuvo, además de su impronta productivista y económica, un claro rol en materia social generando una oferta educativa para los grupos más desfavorecidos, la vigencia de este desafío presenta hoy nuevas y más complejidades que acarrean necesariamente cambios en su institucionalidad.

Siendo al menos hasta mediados de la década de los años setenta la IFP la principal herramienta de política pública en materia de formación para el trabajo para los grupos más desfavorecidos, los cambios sociales y económicos acontecidos así como un mejor conocimiento de los problemas a enfrentar, revelaron carencias de importancia en, al menos, dos aspectos:

• Insufiente cobertura, aun en los casos de IFP con gran infraestructura y planilla de personal, para fenómenos que involucran a una porción importante de la sociedad.
• Falta de flexibilidad y diversidad en las respuestas formativas para situaciones heterógeneas (pobreza crónica, jóvenes que buscan empleo por primera vez, microempresarios del sector informal y formal, trabajadores desplazados de sus puestos de trabajo, mujeres jefas de hogar, migrantes y desplazados por conflictos armados, etc.).

Pero sería históricamente inexacto afirmar que la sola consideración de este tipo de carencias resultó en la sucesión de cambios institucionales que sobrevino posteriormente. Los cierto es que tales cambios en la institucionalidad de la formación profesional fueron también, y fundamentalmente, un correlato de lo que contemporáneamente aconteció en otras áreas de la política pública. Así como el Estado había tenido un papel preponderante en la esfera económica, ya fuese instrumentando medidas proteccionistas de la producción nacional mediante barrera arancelarias, o directamente actuando como Estado-empresario, también las políticas públicas se desarrollaron en toda su extensión como una responsabilidad eminentemente estatal.

En este sentido, las políticas de formación profesional, instrumentadas mediante las IFP no fueron una excepción en una época en que las políticas de salud, de vivienda, de seguridad social o de educación, eran planeadas, diseñadas, implementadas y ejecutadas mediante organismos públicos o ministerios.

Los nuevos enfoques adoptados desde mediados de la década de los setenta en la mayor parte de los países de la región, marcaron un cambio sustancial en el papel de los Estados tanto en materia económica como en el plano de la política social. Las obras públicas de infraestructura o vivienda, pasaron cada vez más a implementarse mediante licitaciones y concesiones a capitales privados. Las empresas públicas de telecomunicaciones, energía eléctrica o seguros, fueron en muchos casos privatizadas. Y en materia de política social, emergen nuevos modelos donde el papel del Estado aparece como subsidiario, fijando las "reglas del juego", administrando y financiando, pero sin ejecutar directamente las acciones e, incluso, contratando el monitoreo y evaluación de éstas.

Es en este marco que la formación comienza a verse afectada por una serie de cambios en su institucionalidad, tensionada tanto por sus cometidos en relación al plano económico y productivo, como en lo que hace a su papel en la política social. Los programas de capacitación y empleo de jóvenes son, a este respecto, particularmente reveladores del curso de las transformaciones a que nos estamos refiriendo. Partiendo de la experiencia chilena del Programa "Chile Joven", pero extendiéndose con relativa rapidez a otros países de la región, el Estado, a través de un servicio especializado adscrito al Ministerio de Trabajo (el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo -SENCE-) entra en escena un nuevo tipo de política social con rasgos claramente diferenciados de las vigentes en épocas anteriores. Si antes las políticas tenían una impronta universalista (pretensión de alcance universal para todas aquellas personas que compartan ciertas características muy generales), ahora se trata de programas o proyectos sumamente focalizados en poblaciones específicas. Si en el pasado las políticas de formación se desarrollaban íntegramente y a través de todas sus etapas en el seno de un organismo u entidad pública, en el nuevo enfoque el Estado, normalmente a través de unidades o servicios especializados de los Ministerios de Trabajo, define los componentes y características principales del proyecto o programa, financia y administra, dejando la ejecución en manos de actores privados o no gubernamentales que participan mediante licitaciones públicas.

El cambio en la forma de hacer política social en materia de formación, aunque también en la forma de atender los requerimientos del sector productivo, ha sido descrito como un cambio desde el enfoque "orientado por la oferta" a uno "orientado por la demanda". Esto es, que si en el pasado se disponía de una oferta rígida y predeterminada de cursos entre los cuales el joven, el trabajador o la empresa debía escoger, la nueva forma de actuar es, primero, afinar los mecanismos de "lectura" de los requerimientos existentes, para luego diseñar respuestas formativas lo más adecuadas posible a las características y necesidades de la población objetivo

Esto marca, también, un carácter muchas veces más inmediatista de las acciones. En lugar de proponer una oferta formativa de mediana o larga duración, se ofrecen cursos técnicos de nivel básico, intensivos y cortos. La capacitación se complementa además con otros dispositivos como pueden ser la orientación ocupacional, pasantías y seguimiento de egresados.